---

часть из работы

Видный представитель науки финансового права профессор Е.А.Ро-винский называл пять основных видов финансовых санкций: 1) пени и штрафе; 2) закрытие бюджетных кредитов; 3) прекращение финансирования; 4) принудительное взыскание не внесенных в срок налогов и неналоговых

платежей; 5) денежный начет1. При этом он называл те же их особенности, что и названные выше авторы. Поэтому к критике такой позиции можно лишь добавить, что денежные начеты ныне как самостоятельная санкция не существуют, что закрытие бюджетных кредитов и прекращение финансирования можно рассматривать в качестве разновидности такой санкции, как лишение прав. Что же касается пени, принудительного взыскания недоимок и штрафа, то эти три финансовых санкции можно отнести к мерам административного принуждения в области финансовых отношений.

Защищая позицию Е.А.Ровинского, И.И.Розанов пишет: "Отнесение санкций к той или иной отрасли права зависит не от их названия или порядка (способа) применения, а от того, исполнение нормы какой отрасли права (уголовного, гражданского, административного, финансового) они непосредственно обеспечивают. Поэтому мы не разделяем мнения... об отнесении ряда финансовых санкций к административным"2.

1 См. Ровинский Е.А. Основные вопросы теории финансового права. - М., 1960. - С.126.2 Розанов И.И. Финансовые санкции как средство обеспечения государственной финансовой дисциплины//"Хозяйство, право, управление". -вып.2. - Изд-во Саратовского университета, 1975. - С.117.

Если следовать такой логике, то можно говорить о земельных, семейных и иных отраслевых санкциях. Есть смысл в том, чтобы выявить, какой отраслью права установлены санкции. Но для их глубокого понимания и применения важно установить, к какому виду принуждения они принадлежат. Именно это позволит решить вопросы о сроках, процедурах и т.д. их применения. Меры и уголовного, и административного, и дисциплинарного принуждения как карательные санкции защищают многие отрасли права. Для административного права особенно характерно, что предмет регулирования и предмет охраны не совпадают. Эта отрасль своими санкциями охраняет и трудовые и финансовые, и экологические, и конституционные, и другие правоотношения.

Следует отметить, что до начала 90-х годов вопрос о финансовых санкциях мало обсуждался даже в финансово-правовой литературе. Возможно поэтому авторы учебников по финансовому праву не уделяли ему внимания1.

1 См. учебники: "Советское финансовое право", изданные разными авторскими коллективами в 1978, 1982, 1985, 1987 годах.2 Ведомости Верховного Совета СССР. - 1961. - № 35. - Ст.368.

Представляется, что вопрос о финансовой ответственности возник в литературе по финансовому праву в связи с двумя сложными моментами в административном праве и соответственно в науке административного права. Во-первых, после Указа Президиума Верховного Совета СССР от 21 июня 1961 г. "О дальнейшем ограничении применения штрафов, налагаемых в административном порядке"2 в административном законодательстве и науке административного права реализовывалось положение о недопустимости привлечений к административной ответственности организаций. Поэтому Кодекс РСФСР об административных правонарушениях, принятый в 1984 году, регулирует только административную ответственность граждан (физических лиц). А вопросы административной ответственности юридических лиц в настоящее время решаются десятками специальных нормативных актов, которые (кроме ТК1) ограничиваются установлением оснований и размеров административных санкций за отдельные правонарушения, но почти ничего не говорят о вине, сроках давности, порядке привлечения к ответственности и многих иных общих условиях ответственности. Неразработанность теории административной ответственности организаций и отсутствие соответствующих общих норм и дает основания для выдвижения положений о финансовой, экологической и иных видах ответственности.

Во-вторых, все ученые среди средств административного принуждения различают меры пресечения, меры взыскания. Кроме того, многие адми-нистративисты выделяют меры предупреждения1, а некоторые пишут и об административно-восстановительных санкциях2.

Содержание данной работы не позволяет подробно рассмотреть вопрос о видах административных санкций. Но в научной литературе общепризнанно существование нескольких видов административно-принудительных мер. Административные взыскания - это их разновидность. В ст.23 КоАП сказано: "Административное взыскание является мерой ответственности..." Под административной ответственностью в действующем законодательстве понимается применение административных взысканий. Применение иных мер административного принуждения законодатель не считает наступлением административной ответственности.

"Меры административного принуждения разнообразны. По их целевому назначению они могут быть подразделены на три группы: административно-предупредительные меры; административно-пресекательные меры; меры административной ответственности". (А.Алехин, Ю.Козлов. Административное право Российской Федерации: в 2-х ч. - 4.2. - С.218).

Бахрах Д.Н. Советское законодательство об административной ответственности. - Пермь, 1969. - С.157-193; Административное право. -1993. - С.190,191. По мнению А.П.Алехина, санкции называемые экономическими либо финансовыми, по сути, являются разновидностью административных санкций, в т.ч. восстановительных. См. Алехин А.П. О современных тенденциях развития института административной ответственности в Российской Федерации. - Вестник Моск. ун-та, 1992. -Сер.11. - № 5. - С.11-12.

Алехин А.П., Ю.М.Козлов. Административное право. - С. 222. "Совокупность норм советского административного права, регулирующих порядок применения взысканий, составляет институт административной ответственности". (Советское административное право. Ч. общая. - М., 1962. - С.235).

И соответственно в науке административного права она понимается как "вид юридической ответственности, которая выражается в применении уполномоченным органом или должностным лицом административного взыскания к лицу, совершившему правонарушение"3.

Д.Н.Бахрах в 60-х - начале 70-х годов предпринял попытку обосновать более широкий подход к административной ответственности. Под нею он предлагал понимать "применение всех мер административного принуждения - и взысканий, и восстановительных мер... Если мы обратимся к гражданскому праву... , применение восстановительных санкций законодателем, наукой и практикой рассматривается как привлечение к ответственности. .. Ни у кого не вызывает возражений положение о том, что взыскание с рабочих и служащих ущерба... - это материальная ответственность ... И реализация восстановительных санкций административного права есть не что иное, как привлечение виновного к административной ответственности"1.

* Бахрах Д.Н. Административная ответственность. - Пермь, 1966. - С.21.

2 Дымченко В.И. Российское налоговое право.- Владивосток.1994. - С.36.3 Финансовое право Российской Федерации. - Воронеж, 1994. - С.136.

Эти идеи не были поддержаны учеными и не были востребованы законодателем. Поэтому применение таких административных восстановительных санкций как взыскание недоимки, пени не считается административной ответственностью. И правильно пишет В.И.Дымченко, что сам закон говорит о финансовых санкциях наряду с уголовной и административной ответе-твенностью (п.4 ст.11), т.е. не включает их в административную ответственность2. Наложение штрафа за нарушение налоговых норм - это ответственность, а при применении других финансовых санкций эта ответственность не возникает. К большому сожалению, действующее законодательство и практика правоприменения не позволяют согласиться с мнением Ю.К.Ста-рилова о том, что "административная ответственность выражается в применении к виновным административных взысканий и административно-восстановительных мер, которые являются мерами административной ответственности (ст. 23, 40 КоАП РСФСР)"3.

Ответы на вопросы о том, является ли та или иная мера принуждения (в рассматриваемом здесь случае - финансовая санкция) взысканием или нет, влечет ли ее применение административную ответственность, имеют не только теоретическое, но и (главным образом!) практическое значение. Определить видовую принадлежность принудительного средства.необходимо, чтоб сделать вывод о возможности применения при его практическом использовании общих норм, регламентирующих данный вид принуждения, когда специальные нормы отсутствуют (например, о сроках давности, правилах наложения взысканий, производстве по делам об административных правонарушениях и др.). Иными словами, решение вопросов о классификации, видовой принадлежности мер принуждения - необходимое условие законности их практического .применения.

1 Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. - М., 1961.

Без какого-либо преувеличения можно сказать, что тема административной ответственности в течение трех десятилетий была излюбленной темой очень многих ученых-административистов. Вопросы, поднятые А.Е.Луневым в вышедшей в 1961 году монографии "Административная ответственность за правонарушения"1, в последующие годы были расширены, подробно исследованы в большом числе монографий, кандидатских и докторских диссертаций, брошюр, статей многих представителей науки административного

права1. В результате, как отметил В.М.Манохин, наука сделала качественный скачок в разработке проблемы административной ответственности и подвела теоретическую базу под Основы и республиканские кодексы об административных нарушениях"2.

Очевидно, закономерно, что после принятия в середине 80-х годов во всех бывших союзных республиках СССР кодексов об административных правонарушениях ученые уделили больше внимания комментированию нового законодательства и меньше - теоретическим проблемам (системе админист- ' ративного принуждения, понятию административной ответственности, системе административных санкций и др.).

i

Административная ответственность в СССР: под редакцией Манохина В.М. - Саратов, 1988. - С.25.

Социально-экономические реформы в России и бурное развитие российской правовой системы в 90-х годах XX века поставили много вопросов, связанных с административно-правовым принуждением. Роль его резко возросла, разнообразие принудительных средств увеличилось. Почему? Наряду с КоАП РСФСР действуют почти сорок Федеральных актов, статьи которых устанавливают административную ответственность, и, кроме того, много таких актов уже издано и будет издаваться органами субъектов Фе-* дерации. Как в этих условиях решать вопросы кодификации? Принимать фе

деральные основы и кодексы субъектов Федерации или единый КоАП РФ? Следует ли объединять нормы об административной ответственности граждан с нормами об административной ответственности юридических лиц или иметь два разных акта? И вообще, целесообразна ли сейчас кодификация норм об административной ответственности? Эти и многие другие проблемы должны быть рассмотрены учеными, так как практика очень нуждается в соответствующих рекомендациях. Их решению помогут исследования ответственности за нарушение налоговых, таможенных, санитарных, экологических и иных новых, принятых в первой половине этого десятилетия, норм.

§ 2. Особенности административной ответственности за нарушение налогового законодательства

В.М.Манохин утверждает, что в основе понятия административной ответственности лежат "два признака, которые отличают ее от других видов ответственности. Это фактическое основание административной ответственности - административный проступок и мера ответственности - административное взыскание"1.

Продолжая этот перечень существенных черт ответственности, Д.Н.Бахрах называет еще три ее признака: "К административной ответственности привлекают многие государственные органы, которым такое право предоставлено законодательством... Их полный перечень содержится в специальных разделах республиканских КоАП. Все они являются субъектами функциональной власти, реализуя которую они налагают административные взыскания на виновных.

Административная ответственность в СССР. - Саратов, 1988. - С.27,28.

Законодательством установлен особый порядок привлечения к административной ответственности.

Она урегулирована нормами административного права, которые содержат исчерпывающие перечни административных проступков, административных взысканий и органов, уполномоченных их применять, детально регулируют этот вид производства и в своей совокупности образуют ее нормативную основу"1.

Алехин А.П., кроме того, относит в числе особенностей административной ответственности то, что ее субъектами могут быть как физические лица, так и коллективные образования и, кроме того, то, что она устанавливается как законами, так и подзаконными актами либо их нормами об административной ответственности. Следовательно, она имеет собственную нормативно-правовую основу"2.

Как названные признаки проявляются в тех случаях, когда речь идет об административной ответственности за нарушения налогового законодательства? В чем специфика этой разновидности административной ответственности?

Бахрах Д.Н. Административная ответственность граждан в СССР. -С.23,24.

Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. - С.222,223. В числе признаков административной ответственности автор называет также то, что она не влечет судимости и увольнения с работы. Представляется, что перечисление того, чего у рассматриваемого явления нет, не может быть отнесено к числу его характерных черт.

1. Позволим себе начать с последнего из названных признаков - наличие собственной нормативной основы. В настоящее время составы административно-финансовых нарушений и санкции за них установлены нормами ряда Законов РФ и Указов Президента РФ. Эти нормы не систематизированы, единого акта, специально регулирующего эти вопросы, нет. В условиях частых изменений налогового права, которое к тому же не систематизировано, такое положение затрудняет его использование.

- 102 -

Нужно ли принимать специальный закон об ответственности за нарушение налогового права. Представляется, что такое решение не было бы оптимальным.

В послании Президента РФ Правительству РФ "О бюджетной политике в

1996 году" говорится: "Полную регламентацию взаимоотношений между государством и налогогшательщиками обеспечит Налоговый кодекс. В 1995 г. Правительство должно направить его в Федеральное Собрание. В 1996 году Налоговый кодекс станет законом, определяющим характеристики бюджета1997 года"1.

Идея создания Налогового кодекса РФ, одна из глав которого могла бы урегулировать вопросы административной ответственности за нарушения налоговых правил, привлекательна. Возможно, что таких глав может быть и несколько - в качестве образца можно было бы взять Таможенный кодекс РФ, в котором целый раздел - X, содержащий 14 глав и 157 статей, посвящен детальному регулированию ответственности за нарушения таможенных правил. И авторы проекта Налогового кодекса Российской Федерации, подготовленного ассоциацией "Налоги России", включили в него главы: ответственность за нарушения налогового законодательства; основания и порядок изъятия документов и применения других принудительных мер к налогоплательщикам и специальный раздел "Производство по делам о налоговых правонарушениях", состоящий из трех глав2.

"Российская газета". - 1995. - 27 июня.

Налоговый кодекс Российской Федерации. Проект. Ассоциация "Налоги России". - Екатеринбург, октябрь, 1994. Менее предпочтительным представляется предложение О.Горбуновой о принятии Закона о финансах, который урегулировал бы и вопросы о налогах (Горбунова 0. Проблемы правового регулирования финансовой деятельности государства в условиях перехода к рынку//"Хозяйство и право". - 1995. - № 3. С.74-79).

Но нельзя забывать, что ст.71 Конституции Российской Федерации установлено, что в ее ведении находятся федеральные налоги и сборы, а

ст.72 в числе вопросов совместного ведения Федерации и ее субъектов назвала установление общих принципов налогообложения и сборов в Российской Федерации, административное, административно-процессуальное законодательство.

Но здесь необходимо вернуться к вопросу о кодификации законодательства об административной ответственности. Она и раньше была частичной, поскольку на основании ст.6 КоАП местные Советы народных депутатов могли принимать решения, предусматривающие за их нарушения административную ответственность. Сейчас, когда в соответствии с Федеральным Договором и ст.72 Конституции РФ административное и административно-процессуальное законодательство находится в совместном ведении РФ и ее субъектов, создание федерального кодекса, полностью регулирующего вопросы административной ответственности, невозможно.

Но и на федеральном уровне регулировать единым актом административную ответственность за нарушение федеральных норм не следует. Дело в том, что Таможенный, Земельный кодексы, и многие другие российские законы содержат большое число норм по этим вопросам. Если материально-правовые нормы об административной ответственности, имеющиеся в Федеральных законах, в основном можно систематизировать, объединить в одном акте, то процессуальные нормы, закрепляющие специфику производства по таможенным, строительным и другим делам, содержащиеся в специальных законах и специализированных кодексах, вряд ли следует дублировать в едином акте об административной ответственности. В этом случает придется широко использовать в нем отсылочные нормы. Поэтому есть веские основания для выдвижения идеи издания федеральных основ налогового права и Налоговых кодексов субъектов Федерации.