---

часть из работы

Дела о контрабанде, подлежащие обращению к судебному производству, направлялись согласно Уставу уголовного судопроизводства с постановлением о задержанных товарах и об исчислении денежной пени и взыскания. На такие постановления жалобы в порядке административного производства не допускались.2

¦Там же. С.88.

'Сборник узаконений и циркуляров по таможенному делу за 1901 г. / Под ред. A.M. Уманского. СПб, 1901. С.203-204. 'Там же. С.31.

С точки зрения финансового контроля по вопросам "хранения и отсылки денег и отчетности" таможенные учреждения руководствовались общими правилами Счетного устава и особыми правилами для кассового и ревизионного устройства.3

Опыт государственного контроля деятельности таможенных учреждений в России, прежде всего, показывает, что понимание таможенного дела как таможенной деятельности государства возникло лишь на определенном уровне формирования российской государственности.

Со времен образования Московского централизованного государства таможенная деятельность развивалась как государственно-финансовая, требующая для государства гарантий пополнения казны и возмещения недоборов, в том числе за счет служащих. В то же время формируется и финансовый характер контроля за деятельностью таможенников с применением преимущественно финансовых санкций за ненадлежащее исполнение службы.

Долгое время в таможенном деле функционировала откупная система, снимающая с государства заботу о содержании государственного аппарата. Реализация откупной системы давала определенный бюджетный эффект, но ставила под сомнение осуществление заградительных мер таможенной политики.

Откупная система при наличии на определенных исторических этапах субъектов, отличных от государственных органов и взимавших таможенные платежи в свою пользу, демонстрирует публично-частный характер таможенного дела при определении критериев контроля таможенной деятельности.

Эти критерии показали свой финансово-экономический характер и известную противоречивость: обеспечение запланированных объемов платежей в казну и точное соблюдение ограничений в соответствии с таможенной политикой.

С XVII века в России заметно возросло влияние торговых кругов на выработку и контроль реализации таможенной политики. В начале XVIII века это влияние осуществлялось на фоне формирования межведомственного подхода к разработке таможенной политики государства. Это предопределило развитие таможенного дела с опорой на общественное мнение, что в целом не свойственно монархическому управлению.

Развитие таможенной службы происходило от системы гражданской служебной повинности до государственной бюрократии с неизменной имущественной ответственностью служащих за поступление в казну таможенных доходов. В ходе административной эволюции таможенные учреждения не получили самостоятельной ведомственной роли и вошли в подчинение центральным финансовым органам государства.

Государственный контроль таможенной деятельности, концентрировавшийся первоначально на местных таможенных учреждениях, в последствии охватил центральное управление, оставив местные учреждения под ведомственным контролем.

К концу XIX века система контроля таможенного дела в России включала все виды контрольно-надзорной деятельности государственных учреждений - политико-финансовый контроль, административный и юрисдикционный контроль, осуществляемые на основе закона.

2.2. Система современного государственного контроля таможенной деятельности в Российской федерации

Различные аспекты контрольной деятельности государства, направленной на таможенное дело, получая нормативное закрепление, формируют государственно-правовой механизм обеспечения законности таможенной деятельности. Для характеристики этого механизма базовыми понятиями выступают концепция и стратегия контроля, методы обеспечения административной подотчетности, система контроля.

Концепция контроля зависит от типа государства и в целом может быть представлена двумя моделями - полицейского и демократического контроля. В первой модели незаконные действия администрации пресекаются внутри самой административной системы, без участия управляемых лиц. Во второй модели контролирующее воздействие на администрацию предполагает инициативу управляемых лиц при защите своих законных прав.1

Практика таможенного дела показывает, что в настоящее время в Российской Федерации концепция демократического контроля завоевала безраздельное господство, выражающееся не только в провозглашении, но и реальном укреплении механизмов защиты прав участников внешнеэкономической деятельности, в широком применении обжалования в административном и судебном порядке действий должностных лиц и решений таможенных органов вплоть до ГТК России.

Так, по данным пресс-службы ГТК России, в 1994 г. судебных дел с участием таможенных органов в России было 487 (иски на сумму 48 млрд. рублей), в 1995 г. - 1688 дел (иски на сумму 277,7 млрд. рублей). В 1995 г. уже 463 иска на сумму 133 млрд. рублей и 112.6 тыс. долларов

США приходилось только на таможенные органы Северо-Западного региона Российской Федерации. В 1996 г. с участием представителей таможенных органов Северо-Западного региона был проведен 991 судебный процесс. В 1997 - 1998 годах количество исков, предъявленных к таможенным органам Северо-Западного региона, стабилизировалось и находилось на уровне 1000 - 1100 исков в год.

Стратегии контроля деятельности государственной администрации, отражающие политические традиции государств, тяготеют к одному из двух видов: стратегия поддержки (германская модель) или стратегия недоверия (американская модель). Так, принципиальное недоверие к государственному аппарату, преобладающее в США, отсутствует в Германии, где не развивается идея усиленного контроля за административной деятельностью.1 Стратегия контроля в России склоняется к американской модели.

В сфере таможенного дела это выражается в устойчивой тенденции к усилению контроля за деятельностью таможенной администрации, к росту количественных и качественных показателей работы контролирующих органов.

Так, в 1998 г. Ленинград-Московская транспортная прокуратура провела семь комплексных проверок в Санкт-Петербургской таможне по различным направлениям деятельности. В результате проверок внесено девять представлений об устранении выявленных нарушений законодательства Российской Федерации. В 1998 г. почти в два раза увеличилось по сравнению с 1997 г. число принесенных Ленинград-Московской транспортной прокуратурой протестов по постановлениям Санкт-Петербургской таможни по делам о нарушениях таможенных правил и достигло двадцати пяти. В 1998 г. Ленинград-Московская транспортная прокуратура удовлетворила десять из двадцати четырех поданных жалоб на действия и решения Санкт-Петербургской таможни. Для сравне-

по

ния в 1997 г. было удовлетворено шесть жалоб из поданных восемнадцати.

Стратегия недоверия при ее использовании требует взвешенного отношения, поскольку ее абсолютизация на деле ведет к подрыву механизмов защиты государственных интересов силами самого государственного аппарата. Так, с усилением демократического контроля таможенный орган, решение которого по делу о нарушении таможенных правил оспаривается, в большинстве случаев в одиночку отстаивает свою позицию в условиях совокупного контрольного воздействия со стороны нескольких государственных органов, которые в состязательном процессе выступают фактически на стороне управляемого лица, инициировавшего контрольную проверку.

В этих условиях позиция периферийного таможенного органа может быть ослаблена дополнительной необходимостью оспаривать необоснованные решения вышестоящего таможенного органа или решения контролирующего органа, не обращенные непосредственно периферийному органу. Механизм такого оспаривания Таможенным кодексом Российской Федерации четко не закреплен.

Для характеристики контрольной деятельности необходимо определить виды, методы и системы контроля, сущность которых трактуется специалистами неоднозначно.

Часто двумя основными видами контроля за деятельностью администрации называют внутренний контроль, проводимый самими органами исполнительной власти внутри своей системы, и внешний, осуществляемый со стороны законодательной и судебной властей. Эти виды контроля организуются системами контроля - административной, парламентской и юрисдикционной, каждая из которых представляет собой совокупность юридических средств, процессуальных норм и организационных институтов, используемых для проверки законности административных актов и оспаривания правомерности действий должностных

лиц.1 Однако, многие специалисты не используют подобное понятие системы, говоря лишь об одноименных видах контроля.

Некоторыми специалистами внешний контроль, осуществляемый законодательными органами, судами, иными учреждениями и гражданами, и внутренний контроль, осуществляемый администрацией на основе административных норм, профессиональных стандартов, открытости административных процедур, признаются лишь методами реализации административной подотчетности.2 В связи с этим административная система контроля в общем случае использует оба метода контроля, используя внешнюю инициативу или обходясь без нее, в то время как остальные системы ориентированы на внешний контроль.

При характеристике контрольной деятельности необходимо учитывать, что и триада указанных выше систем контроля не является общепризнанной. Это зависит, в нашем понимании, от выбранного критерия классификации систем контроля - по функциональному назначению или виду органов контроля. Так, с точки зрения функций контроля, вместо парламентского контроля возникает понятие политического контроля, поскольку политический контроль за деятельностью администрации осуществляется теми органами или лицами, которые воплощают верховную власть - парламент, местные выборные органы, народ, политическая партия.

Осуществление политического контроля обусловливается ответственностью, но не подотчетностью подконтрольного органа перед контролирующим и может быть по отношению к подконтрольному органу непосредственным или опосредованным.

Функциональный подход к определению систем контроля таможенной деятельности дает их следующий состав:

13еленцов А.В. Административная юстиция. Учебное пособие. М., 1997. С.7.1) юрисдикционный контроль (контроль легальности);2) политический контроль (контроль качества управления);3) финансовый контроль (контроль экономической эффективности);4) административный контроль (контроль способов управления).

При любом подходе к определению системы контроля практическое значение имеет выделение частей этой системы - совокупности взаимосвязанных органов, осуществляющих контрольную деятельность, или субъектной модели системы, и механизмов реализации этой деятельности. При этом описание современной системы контроля таможенной деятельности в России не может опираться на сопоставление ее с той или иной известной моделью.

Дело в том, что мировая практика не позволяет говорить о существовании типовых систем контроля таможенной деятельности. Объясняется это, прежде всего, тем, что таможенные органы, будучи включенными в структуру исполнительной власти, в общем случае могут иметь различную административную подчиненность и ведомственную подконтрольность, которые определяются факторами политического и экономического свойства. Эту подчиненность возможно классифицировать следующим образом:

1) подчиненность министерствам и ведомствам финансово-экономической группы - министерству финансов, экономики, торговли (Германия, Финляндия, Франция, Великобритания, США, Португалия);2) непосредственное подчинение правительству самостоятельного органа, осуществляющего управление в таможенной сфере (Испания, Россия);3) подчиненность министерствам административно-политической группы (министерству внутренних дел, министерству иностранных дел);4) смешанная административная подчиненность.11)

Первый вид административной подчиненности таможенных органов является доминирующим и характерен, прежде всего, для большинства стран с развитой экономикой, поскольку центральной функцией таможен был и есть сбор таможенных платежей.

' Непосредственное подчинение правительству самостоятельного органа, осуществляющего управление в таможенной сфере, с учетом мирового опыта можно называть явлением феноменальным. Объяснение его не может исчерпываться масштабностью задач и разветвленно-стью структуры таможенной системы. Главное таможенное управление Министерства внешней торговли СССР было преобразовано в самостоятельный орган - Главное управление государственного таможенного контроля (ГУ ГТК) при Совете Министров СССР в 1986 г. Однако эта реорганизация, хотя и связывалась с отступлением от принципа государственной монополии внешней торговли в таможенной политике, но проведена была существенно раньше торгово-политических перемен. Такая реорганизация объективно повысила роль таможенных органов в формировании таможенной политики и их ответственность при реализации таможенных мероприятий, что изменило и структуру государственного контроля в сфере таможенного дела.

Административная подчиненность таможенной службы силовым министерствам относится к странам, где в деятельности таможенных органов явно доминирует правоохранительная функция.1

Смешанная административная подчиненность в системе таможенных органов отмечается в госаппарате развивающихся стран, практикующих в целях борьбы с коррупцией дублирование функций государственных органов и создание взаимно контролирующих органов в сфере таможенного дела.

Различная административная подчиненность и ведомственная подконтрольность таможенных органов сочетается с разнообразными

Г

системами юрисдикционного контроля, которые в свою очередь, в зависимости от наличия или отсутствия специфических административных судов, а также от степени автономии этих судов от самой администрации представляют минимум шесть модификаций:1

1. Австро-германская, в которой административные суды всех ин-

станций формально независимы от административных органов и от сис-

темы общих судов (Австрия, Германия, Финляндия, Португалия, Шве-

ция);

2. Французская, в которой административные суды (трибуналы)

действуют в рамках публичной администрации и зависимы от нее

(Франция, Италия, Турция);

3. Англосаксонская, в которой административно-правовые споры

рассматривают общие суды, существующие административные суды ог-

раничены в своей юрисдикции и не образуют единой системы (США,

Великобритания, Индия);

• 4.Смешанная, представляющая комбинацию предыдущих систем (Швейцария, Бельгия, Египет);

б.Унифицированная система единых судов, при которой в рамках общих судов нескольких уровней существует специальный административный суд или административные палаты (Испания, Мексика, Ливия, Иордания).

6. Моноюрисдикционная, при которой какие-либо административные суды вообще отсутствуют, а административно-правовые споры рассматривают суды общей юрисдикции (Япония, Норвегия, Дания, Израиль, Канада, Тунис).

К последней модификации относится и система юрисдикционного контроля в Российской Федерации.

При всем многообразии организационных моделей юрисдикционного контроля применительно к сфере таможенного дела в экономиче

ски развитых странах наблюдается тенденция к унификации контроля путем разработки принципов такой деятельности.

Таможенное законодательство и деятельность таможенных служб стран-членов Европейского Союза (ЕС) - Австрии, Бельгии, Великобритании, Греции, Дании, Ирландии, Испании, Италии, Люксембурга, Нидерландов, Португалии, Финляндии, Франции, Германии, Швеции -унифицируется на основе Таможенного кодекса ЕС от 12 октября 1992 г.1 .

Принципы административного и юрисдикционного контроля посредством обжалования решений таможенных органов сформулированы в разделе VIII "Апелляции" указанного документа с учетом Общих положений.

Согласно ст.243 Таможенного кодекса ЕС любое лицо вправе обжаловать решение таможенных властей о взысканиях, наложенных таможенными органами, если они касаются лица прямо и непосредственно.

Лицо, обратившееся с апелляцией за решением по таможенному законодательству и не добившееся его в течение срока, установленного для письменного ответа, имеет право вновь подать апелляцию. Решения, принимаемые таможенными властями в письменной форме и отклоняющие просьбу или являющиеся убыточными для лица, должны содержать юридические основания (часть 3 ст.6).

Право на жалобу (апелляцию) может осуществляться первоначально перед таможенными властями, определенными для этой цели странами-участниками, затем - перед независимым органом. Это может быть орган власти или специально уполномоченный орган.

В соответствии со ст.244 подача апелляции в общем случае не является основанием для прекращения или приостановления выполнения оспариваемого решения. Однако таможенные власти приостанав-

' Official Journal of the European Communities. October, 19 1992 / Vol.35. № L 302/1 -302/50.

ливают выполнение такого решения в целом или части, если есть основания полагать, что решение может противоречить таможенному законодательству или может нанести непоправимый ущерб лицу. Если спорное решение касается импортных или экспортных пошлин, приостановление выполнения этого решения должно быть обусловлено наличием или предоставлением гарантий уплаты таможенных платежей.

Положения о процедурах обжалования должны быть определены странами-участниками (ст.245).

Указанные правила не должны применяться к апелляциям об отмене или пересмотре решений, принятых таможенными органами на основе уголовного права (ст.246).

В настоящее время унификация процедур контрольной деятельности в таможенной сфере представляется актуальным направлением совершенствования таможенного законодательства России, поскольку при реализации этого процесса обеспечивается реальное взаимодействие таможенных систем сопредельных государств при разрешении административных споров и дел о нарушении таможенных правил. Эффективность этого взаимодействия в ходе правоохранительной деятельности таможенных органов определяется возможностью адаптации результатов контрольной деятельности одного государства на территории другого.

С точки зрения организации ведомственного контроля, следует заметить, что почти во всех странах единоличное непосредственное управление таможенным делом осуществляют руководители (комиссар, генеральный директор, председатель комитета) центрального таможенного органа, которые подотчетны руководителям вышестоящих отраслевых органов исполнительной власти, за исключением случаев самостоятельности таможенного ведомства.

Наиболее распространенной моделью организации таможенной службы, принятой и в Российской Федерации и определяющей внутриведомственную подконтрольность, является централизованная, иерар-

хическая структура, построенная по территориальному принципу: центральному таможенному органу (верхний уровень) подчинены региональные, окружные и т.п. таможенные управления (средний уровень), последние руководят местными низовыми звеньями - таможнями, таможенными постами, отделениями, бюро.

Однако на деле представленная подобным образом структура административной подчиненности по отношению к таможенной системе России оказывается упрощенной и не отражает реальной подотчетности таможенных органов в Российской Федерации.

Таким образом, отсутствие определенного стереотипа системы контроля таможенной деятельности для сравнительного анализа контроля в Российской Федерации обусловлено сочетанием минимумом трех факторов:

1) разнообразной ведомственной подчиненностью таможенных органов;2) различием моделей юрисдикционного контроля в странах со сходными таможенными системами, несмотря на известную унификацию принципов контрольной деятельности;3) ограничением унификации контрольной деятельности госу-

дарств в сфере таможенного дела на уровне общих принципов контроля

без перестройки его организационных форм.

При построении субъектной модели контроля за деятельностью таможенной администрации в Российской Федерации рациональным оказывается подход, при котором сначала выделяются обобщенные функции, направления деятельности таможенных органов как объекты контроля, а затем рассматриваются обращенные на эти функции государственный контроль и надзор.

Объектами контроля выступают шесть функций таможенных органов:

• фискальная функция по взиманию таможенных платежей;

• валютный контроль;

• правоохранительная деятельность;

• финансово-хозяйственная деятельность.

При функциональном подходе к определению систем контроля необходимо учитывать, что контроль в широком смысле как специальное юридическое средство обеспечения законности представляется единством собственно контроля, в процессе которого проверяется законность и целесообразность деятельности, и надзора, который ограничивается только проверкой законности.