заключается во включении БТИ в состав службы городского архитектора, с возложением на последнюю задачи слежения за состоянием городских земель. Последняя мера требует, очевидно, передачи архитектурным органам специалистов по земельному хозяйству. Только в этом случае в городах и поселках появится рабочий орган по контролю за состоянием и использованием всех городских земель.

Известно, что хозяйственные ведомства в своей деятельности используют результаты изыскательских работ специализированных служб: топографические карты, данные геологической съемки, гидрологических постов и т.д. Если же полученные материалы оказываются недостаточно подробными или неполными, то заинтересованные ведомства пополняют их собственными силами. И практически все ведомства производят изыскания для мелиорации земель, капитального строительства, всех видов, землеустройства и т.д. Изыскатели и исследователи составляют целую армию работников, которые подготавливают данные, необходимые для развития различных отраслей народного хозяйства. Но используются эти данные не всегда правильно.

Изыскательские материалы поступают обычно в распоряжение тех организаций, которые выполняют работы. Но, кроме этих организаций, о полученных материалах мало кто знает. Это сужает возможности их повторного использования, а в некоторых случаях приходится проводить изыскания там, где они уже проводились.1 Одним из путей повышения качества и сокращения затрат на такие работы является их централизация в органах, ведущих мониторинг.

Необходимость в данных мониторинга существует и у местных органов власти. Например, согласно законодательству о местном самоуправлении, местные администрации рассматривают планы размещения на своей территории предприятий и объектов жилищно-

коммунального хозяйства, планы землеустройства и дорожного строительства, контролируют состояние учета, охраны и использования природных ресурсов (земель, вод, энергетических ресурсов, лесов, полезных ископаемых).

Местные администрации осуществляют также контроль за соблюдением правил охраны природы, выполнением мероприятий по защите и улучшению земель. Согласно этим законам, а также Земельному кодексу РСФСР и Водному кодексу Российской Федерации районные администрации в ряде случаев выполняют роль арбитров по спорам, возникающим из земельных и водных отношений. Ясно, что для выполнения всех этих обязанностей местные администрации должны обладать как можно более полной природохозяйственной информацией. Знание работниками районных организаций природных условий на подведомственных им территориях поможет им и при рассмотрении схем и проектов землеустройства.

Экологическая экспертиза является смежной с земельным контролем функцией управления в сфере "общество-природа". Объективная экспертная оценка проектов размещения строительства и его влияния на окружающую природную среду дает органам контроля необходимые сведения о состоянии земель до начала строительства объекта и после его завершения. Эти сведения дают возможность органам контроля судить о тех неблагоприятных последствиях строительства, которые могут наступить, если они не вмешаются на стадии разработки проекта и последующих стадиях его реализации.

Экспертиза должна дать картину того, какие конкретно экологические нарушения вызовет проект, какие меры смягчения этих нарушений предусматривает проект, и насколько они достаточны. Если компенсационные меры недостаточны, должен встать вопрос либо об их дополнении и углублении, либо о воздержании от выполнения проекта.

Чтобы правильно спрогнозировать экологические последствия проекта, нужны обширные исходные сведения как об окружающей среде и ее устойчивости к неблагоприятным воздействиям, так и о технологии проектируемого производства. Требуются апробированные научные методики, которые позволили бы сделать правильные выводы из имеющихся данных.

Правовой базой для регулирования отношений, возникающих при проведении экологической экспертизы является Федеральный закон "Об экологической экспертизе"'. Статья 3 Закона определяет принципы экологической экспертизы. К ним согласно этой статьи закона относятся: презумпция потенциальной экологической опасности любой намечаемой хозяйственной деятельности; обязательность проведения государственной экологической экспертизы до принятия решения о реализации объекта экспертизы; комплексность оценки воздействия на окружающую природную среду хозяйственной деятельности и его последствий; обязательность учета требований экологической безопасности; достоверность и полнота информации, предоставляемой на экологическую экспертизу; независимость экспертов; научная обоснованность, объективность и законность заключений экспертизы; гласность, участие общественных организаций и учет общественного мнения; ответственность участников экологической экспертизы и заинтересованных лиц за организацию, проведение и качество экспертизы.

Закон признает лишь два вида экспертизы: государственную и общественную экологическую экспертизы. Следовательно ведомственная оценка проектов не приобретает статуса экспертизы. Это не означает, что ведомства, заинтересованные в тех или иных -проектных разработках, не в праве изучать материалы проектов и

'Федеральный закон от 23 ноября 1995 года "Об экологической экспертизе" // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. № 48. Ст. 4556.

делать по ним свои замечания. Кроме того статья 26 названного закона дает им право оспаривать заключения государственной экологической экспертизы вплоть до обращения в суд.

Специальным уполномоченным государственным органом экологической экспертизы является Госкомэкология России и его территориальные органы. Они согласно статье 13 Закона наделены исключительным правом на проведение государственной экологической экспертизы и осуществление соответствующих функций через свои подразделения, специализированные в области организации и проведения государственной экологической экспертизы.

Как известно, органы названного Комитета являются одновременно и государственными органами экологического, в том числе земельного, контроля. Совмещение в одних и тех же органах функций экологической экспертизы и государственного контроля обогащает содержание этих важных функций, делает их более эффективными при практическом осуществлении. Кроме того, органы экологического контроля через своих представителей могут участвовать в проведении государственных экологических экспертиз. Так, согласно пункту 7 "Положения о государственном комитете санитарно-эпидемиологического надзора Российской Федерации", утвержденного Указом Президента Российской Федерации от 19 ноября 1993 года №1965, Госсанэпиднадзор России имеет право привлекать для проведения экспертиз по вопросам соблюдения экологического законодательства ведущих отечественных и иностранных специалистов. Это право теперь передано органам Минздрава России, которому переданы функции Госсанэпиднадзора.

Федеральный закон "Об экологической экспертизе" дает в руки общественности конкретный правовой механизм участия в экологической экспертизе. С одной стороны, к общественным экспертным комиссиям предъявляются очень высокие требования, с другой, они

наделены широкими правами, по своей юридической силе не уступающими правам государственных экспертных комиссий (статья 19). Общественная экологическая экспертиза организуется и проводится по инициативе граждан и общественных организа-ций(объединений), а также по инициативе органов местного самоуправления общественными организациями (объединениями), основным направлением деятельности которых в соответствии с их уставами является охрана окружающей природной среды. Общественная экологическая экспертиза проводится до проведения государственной экспертизы или одновременно с ней. При этом заявление общественной организации о проведении экспертизы должно пройти государственную регистрацию в органах местного самоуправления (статья 23 Закона).

Государственную экологическую экспертизу оплачивают инициаторы (заказчики) соответствующих проектов и документации к ним. Это не означает, однако, возможность их влияния на подбор экспертов и на результаты самой экспертизы, так как деньги перечисляются на специальные счета органов охраны окружающей среды, которые и распоряжаются ими.

Земельный контроль является разновидностью экологического контроля. Поэтому для определения его (земельного контроля) соотношения с земельным мониторингом и экологической экспертизой можно применить общие подходы к соотношению смежных функций экологического управления.

На наш взгляд наиболее удачно они изложены А.К.Голичен-ковым и состоят в следующем.

Мониторинг представляет собой самостоятельный вид деятельности, имеющий собственные задачи, функции, содержание, объекты. В отличие от контроля в содержании мониторинга прева-

лируют научные и технические методы, отсутствуют административно-принудительные. Одновременно он является смежным с контролем видом деятельности. Они имеют общую цель, их информационные функции пересекаются. Результаты реализации экспертной и прогностической функций мониторинга используются для совершенствования контроля.

Одновременно можно утверждать, что и экологическая экспертиза - смежный с контролем вид деятельности. Они имеют общие цели, совпадение предупредительных функций и в то же время сохраняют индивидуальные особенности (задачи, основания возникновения, формы, субъекты, объекты, содержание и др.), позволяющие отличать их друг от друга в качестве различных функций управления.1

ГЛАВА II. ГОСУДАРСТВЕННЫЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛЬЗОВАНИЕМ И ОХРАНОЙ ЗЕМЕЛЬ

§ 1. Задачи и содержание государственного земельного контроля Государственный контроль является основным видом системы земельного контроля в Российской Федерации.

От других видов земельного контроля государственный земельный контроль отличается по задачам, содержанию, органам, объектам контроля и т.д.

Задачей (и основным ожидаемым практическим результатом) государственного земельного контроля является обеспечение исполнения всеми субъектами земельных отношений, независимо от их подчиненности и форм собственности, действующего земельного и иных отраслей законодательства, соблюдения установленных ими требований по использованию и охране земель, выполнения соответствующих программ и мероприятий.

По задачам государственный земельный контроль следует отличать от земельного контроля государства-собственника земли. Задачей последнего является обеспечение рационального использования и охраны объекта принадлежащей государству на праве собственности земли, в том числе от посягательств других собственников.

Различие позиции государства-собственника и государства-суверена в области контроля помогает правовому анализу нынешней ситуации с землей, находящейся в государственной собственности. Как известно, начиная с 90-х годов государство стало поддерживать фермерское движение, даже если оно шло за счет землепользовании колхозов и совхозов. Делая ставку на частную земельную собственность, государство предоставляло право колхозникам и рабочим со-

вхозов требовать выделения причитающегося им земельного пая из общего массива для образования индивидуального хозяйства. При этом государство не претендовало на получение выкупа за предоставление фермерам земли, находящейся в государственной собственности. Иными словами, "фермерское предпочтение" государства, как суверена, получило преимущество перед интересами государства, как собственника земли. При этом государство шло на ущемление интересов существующих колхозов и совхозов.

Поскольку эта политика предусматривала некоторый передел сельскохозяйственных земель, то при ней, неизбежно, ущемлялись или даже нарушались чьи-то земельные интересы и права. Был создан специальный орган для проведения земельной реформы и контроля за ее ходом - Государственный комитет по земельной реформе и землеустройству Российской Федерации со своими органами на местах. Разумеется, сложившееся положение очень далеко от ситуации конца 20-х - начала 30-х годов. Тогда государство силой "загоняло" крестьян в колхозы. Поэтому степень административного принуждения там и тут несоизмерима.1

Сказанное позволяет сделать вывод, что законодательство о земельном контроле должно уделить гораздо больше внимания учету различий между собственниками и несобственниками земли, так как права и обязанности по отношению к государству у тех и других далеко не совпадают. Не совпадают и методы, посредством которых органы государства могут и должны контролировать хозяйственную деятельность на принадлежащих и не принадлежащих ему землях. Если же методы останутся одинаковыми для всех случаев, то частная земельная собственность, признанная в Конституции Российской Федерации, во многом окажется мертвой буквой.