---

часть из работы
1 См.: Материалы совместного заседания Комиссии по вопросам гражданства ..., с. 20-21.

на основании внутреннего законодательства. Примером подобного договора, в частности, является Договор между Российской Федерацией и Республикой Грузия о правовом статусе граждан Российской Федерации, постоянно проживающих на территории Республики Грузия, и граждан Республики Грузия, постоянно проживающих на территории Российской Федерации от 15 сентября 1995г'.

Очевидно, что договоры и соглашения между Россией и странами ближнего зарубежья по вопросам гражданства не могут быть однотипными и строится по единому шаблону. Они должны учитывать как специфику ситуации на территории каждого государства, так и особенности состава его населения. В плане создания гражданам одного государства преференциального режима на территории другого государства может оказаться полезным принятие в рамках СНГ решения о том, чтобы не считать граждан друг друга на своей территории иностранцами2.

Одним из важнейших оснований приобретения гражданства иностранцами и лицами без гражданства является прием в гражданство. Национальные законы о гражданстве, как правило, предусматривают специальные условия приема в гражданство, которые служат материально-правовым, в отличие от процедурных, основанием приобретения гражданства лицами, не имеющими право на гражданство данного государства и достигшими совершеннолетия3.

1 См.: Российская газета, 1995, 14 октября.2 В этом отношении показателен договор «четырех» - Договор между Республикой Беларусь, Республикой Казахстан, Кыргызской Республикой и Российской Республикой «Об углублении интеграции в экономической и гуманитарной областях» от 29 марта 1996 г., где в ст. 13 записано, что «гражданам сторон, постоянно проживаюищм на территории других государств участников настоящего договора, предоставляется правовой статус, установленный их национальным законодательством, двусторонними и многосторонними договорами, обеспечивается упрощенный порядок приобретения гражданства гражданами сторон.»3 См. об этом: Комментарий законодательства государств - участников СНГ о гражданстве, с. 44.

Конечно, исходя из юрисдикции государства в отношении регулирования гражданства, вполне понятно стремление бывших союзных республик самостоятельно определить собственные критерии для приема в гражданство. Однако, важно иметь в виду, что в международной практике сложились условия приобретения гражданства путем приема, которые можно считать общепризнанными. Среди них - ценз оседлости (от 5 до 10 лет) согласно Конвенции о сокращении безгражданства; принесение присяги верности, которая выражается подачей ходатайства о натурализации. В некоторых странах к названным условиям добавляются свои ограничения: знание языка, истории страны, предоставление доказательств «морально устойчивого поведения» (США) либо способности материального обеспечения себя и семьи (Швеция), отсутствие задолжности и т.д1.

С точки зрения содержания «усложняющих» либо «облегчающих» условий приема в гражданство национальные законы о гражданстве можно разделить на несколько групп. В первую группу законов, закрепляющих особые условия, которые используются в качестве обстоятельств, существенно затрудняющих прием в гражданство, входят законы о гражданстве Грузии, Молдовы, стран Балтии, и прежде всего Латвии и Эстонии. В законах о гражданстве этих стран зафиксирована широкая номенклатура «ограничителей» для приема в гражданство, в первую очередь русскоязычных жителей данных стран - бывших граждан СССР.

В большинстве законов этой группы предусмотрен ценз оседлости - 10 лет (Грузия, Молдова, Литва). В латвийском и эстонском законах о гражданстве ценз оседлости равен пяти годам.

1 См. об этом: ИБРАИМОВ У.С. Приобретение гражданства (сравнительно-правовой анализ законов о гражданстве СНГ)- - в кн.: Актуальные проблемы гражданства, с. 103-104.

Однако система исчисления времени проживания лица, претендующего на прием в гражданство, отличается известным своеобразием. Так, в Латвии пятилетний ценз оседлости установлен только для лиц, внесенных в так называемый Регистр жителей1. Причем их пятилетний срок проживания отсчитывается с 4 мая 1990 г. до дня подачи ходатайства о приеме в гражданство. В то же время лицам, прибывшим в Латвию после 1 июля 1992 г., этот срок рассчитывается с момента получения разрешения на постоянное пребывание2. В Эстонии действует правило, в соответствии с которым лицо, желающее приобрести эстонское гражданство, должно пребывать в стране на основании постоянного вида на жительство не менее пяти лет до дня подачи заявления о предоставлении гражданства и не менее одного года со дня, следующего за регистрацией заявления.

Наряду с цензом оседлости законы о гражданстве первой группы содержат достаточно жесткие условия относительно знания языка. Например, Закон о гражданстве Латвии включает в себя целый раздел, касающийся порядка проверки знаний латышского языка. Считается, что лицо владеет латышским языком, если оно полностью понимает информацию бытового и официального характера; свободно может рассказывать, разговаривать и отвечать на вопросы бытового характера; может свободно читать и понимать любые тексты бытового характера, законы и иные нормативные акты, инструкции и памятки бытового характера; может написать изложение на бытовую тему (ст. 20). Дискриминационным в отношении русскоязычного населения

1 См.: Постановления Верховного Совета Латвийской Республики «О введении в действие Закона Латвийской Республики «О Регистре жителей». - Ведомости Верховного Совета и Парламента Латвийской Республики, 1992, № 2, Ст. 27.2 Интересно отметить, что в Латвии выделено четыре категории населения, заметно различающихся в правах. Это, во-первых, граждане Латвии латвийской национальности (52,3 % населения); во-вторых, граждане Латвии других национальностей (14,1 %); в-третьих, не граждане, включенные в Регистр жителей (27,4 %); и наконец, не граждане, не включенные в Регистр жителей или получившие временный вид на жительство (6,2 %). - См.: Национальная политика России: история и современность, с. 461.

является и эстонский Закон «О требованиях к знанию эстонского языка, предъявляемых к ходатайствующим о получении гражданства»1. Этот Закон устанавливает «языковой» барьер для служебного роста, благодаря чему уже к сентябрю 1993 г. 30 тыс. русских специалистов потеряли работу2.

Следует также отметить, что национальные законы о ^

гражданстве Грузии, Молдовы, стран Балтии, помимо указанных ранее условий приобретения гражданства в порядке приема, предусматривают знание основ конституции и истории государства; принесение присяги верности (Грузия, Эстния, Литва), дачу клятвы (обещания) верности республике (Молдова, Латвия); наличие легального постоянного дохода или владение недвижимостью на территории республики; лояльное отношение к республике; доказательство своим поведением и отношением преданности государству и народу (Молдова).

Таким образом, законы о гражданстве первой группы не только не содержат облегченных условий для бывших граждан СССР некоренной национальности, а более того заведомо включают в себя положения, способствующие «выдворению» из республик "инородных элементов". По сути дела, названные страны, законодательным путем установив жесткие условия приема в гражданство, взяли курс на построение этнически чистого, гомогенного в национальном отношении государства. Кроме того, бюрократический произвол, различного рода проволочки и т.д. ведут на практике к усилению оттока из этих стран русскоязычного населения. Например, с 12 июля 1996 г. в Эстонии перестал действовать паспорт гражданина СССР, но лишь в апреле 1996 г. Департаментом гражданства и миграции

1 Правовые акты Эстонии, 1993, № 12, с. 171.2 См. к этому: Миграция и новые диаспоры в постсоветских государствах, с. 107-108.

Эстонии был начат прием ходатайств о получении так называемого паспорта иностранца, в который проставляется штамп о виде на жительство1. Вид на жительство на 3 или 5 лет не дает их обладателям особых оснований надеяться на получение в будущем эстонского гражданства. Наличие паспорта иностранца хотя и несколько смягчило ситуацию, тем не менее в целом эстонское законодательство направлено на подталкивание людей, получивших такой паспорт, к приобретению российского гражданства2.

Во многом похожее положение в отношении «нежелательных иностранцев» - бывших граждан СССР имеет место и в Латвии. Наряду с Законом о гражданстве иные латвийские законы, регулирующие те или иные вопросы гражданства, и, в частности, Закон Латвийской Республики от 25 апреля 1995 г. «О статусе граждан бывшего СССР, не имеющих гражданства Латвии или другого государства»3, нацелены на создание условий, побуждающих русскоязычное население республики к отъезду. Введенный на основании вышеуказанного Закона так называемый статус негражданина носит дискриминационный характер для лиц, которые не внесены в Регистр постоянных жителей Латвии4. Неграждане в первую очередь подлежат увольнению и не имеют права на пособие по безработице, а также на другие социальные пособия; они не могут пользоваться бесплатной медицинской помощью и получать бесплатное высшее образование, не имеют право на

1 См. об этом: Национальная политика России: история и современность, с. 456-457.2 См.: Материалы совместного заседания Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации..., с. 60.3 Государственные акты Латвийской Республики, 1995, № 4 , Ст. 89.4 Согласно ст. 1 Закона Латвийской Республики от 25 апреля 1995 г. «О статусе...» лицам, являющимся негражданами, выдается «паспорт не гражданина». Этот паспорт удостоверяет личность субъектов, проживающий в Латвийской Республике, в том числе находящихся в срочном отсутствии (учеба, трудовой договор, отбывание наказания и т.д.), граждан бывшего СССР, которые до 1 июля 1992 г. проживали и были прописаны на территории Латвии без ограничения срока, независимо от статуса указанной в прописке жилой площади, и которые не являются гражданами Латвии или другого государства, а также несовершеннолетние дети этих лиц, если они не являются гражданами Латвии или другого государства (ст. 1).

приватизацию квартир; для них невозможны также регистрация брака и изменение прописки, получение свидетельства о рождении и т.п. В общей сложности в отношении неграждан действует более 60 различных ограничений их прав на труд, жилье, собственность и социальную защищенность1.

В этой связи Председатель Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации О.Е. Кутафин совершенно обоснованно отмечает, что многие постсоветские государства определили состав своих граждан без учета международной правовой практики, а порой и в прямом противоречии с ней. Наиболее жесткой, законодательно оформленной дискриминации в области гражданства подвергается русскоязычное население в Эстонии и Латвии, которые несмотря на взятые обязательства в рамках межгосударственных договоров с Россией, отказывают в праве на гражданство подавляющему большинству проживающих там наших соотечественников2.

Завершая рассмотрение законов о гражданстве первой группы, необходимо отметить, что фиксируя жесткий перечень условий для приобретения гражданства, они вместе с тем устанавливают и особые «послабления» для отдельных категорий лиц, главным образом коренной национальности. Так, согласно ст. 13 латвийского Закона о гражданстве в порядке «внеочередной натурализации» в гражданство Латвии принимаются лица: один из родителей которых латыш или лив и которые постоянно проживают в Латвии или репатриируются в Латвию, и их супруги, если они состоят в браке не менее 10 лет; которые были гражданами бывшего СССР и их потомки на момент вступления в силу Закона о гражданстве, проживающие в Латвии и

1 См. об этом: Миграция и новые диаспоры в постсоветских государствах, с. 10.2 См. Материалы совместного заседания Комиссии по вопросам гражданства при Президенте Российской Федерации ..., с. 7-8.

которые в соответствии со ст. 1 Закона о подданстве от 23 августа 1919 г. могли претендовать на гражданство Латвии, но не использовали это право, а также супруги этих лиц, если они состоят в браке не менее 10 лет и т.д. Подобные лица выведены из под действия целого ряда ограничений, предусмотренных для приема в гражданство.

Ко второй группе национальных законов о гражданстве, закрепляющих менее жесткие условия («средней тяжести») приема в гражданство, можно отнести, например, законы о гражданствеУкраины и Узбекистана. В законах этой группы в качестве обязательных условий приобретения гражданства определены следующие: отказ от гражданства иностранного государства; постоянное проживание на территории республики в течение последних пяти лет; владение языком в объеме достаточном для общения (Украина); наличие законных источников существования; признание и исполнение конституции. Хотя такие условия и не противоречат нормам международного права, однако не вполне учитывают опыт передовых стран и пожелания, сформулированные в рекомендательном законодательном акте Межпарламентской Ассамблеи СНГ «О согласованных принципах регулирования гражданства» относительно неприемлемости ограничений гражданства по признакам языка и отсутствия источника существования (ст. 3 и 5). Кроме того следует указать, что в Законе о гражданстве Украины не предусмотрено каких-либо льгот для облегчения приема в гражданство для граждан республик бывшего СССР, что вряд ли способствует упрочению добрососедских отношений с народами бывшего СССР1.

Третья группа национальных законов о гражданстве, устанавливающая облегченный режим для приобретения гражданства

1 См.: ИБРАИМОВ У.С. Приобретение гражданства(сравнительно-правовой анализ законов о гражданстве). - в кн.: Актуальные проблемы гражданства, с. 105.

гражданами бывшего СССР, представлена законами о гражданстве прежде всего Беларуси, России, Туркменистана. В частности, в них предусмотрены простые, допустимые в демократических государствах условия приема в гражданство, среди которых: обязательство соблюдать и уважать конституцию и законы республики; знать государственный язык в пределах, необходимых для общения; постоянно проживать на территории республики на протяжении 7-ми лет (Беларусь, Туркменистан), 5-ти лет либо три года непрерывно непосредственно перед обращением с ходатайством (Россия); иметь законный источник существования (Беларусь, Туркменистан). Отсюда видно, что данные законы о гражданстве фиксируют в общем-то достаточно распространенные в мировой практике условия для принятия иностранцев в гражданство. Установленное в законах Беларуси и Туркменистана как условие для приема в гражданство знание государственного языка (в пределах, необходимых для общения) не может служить серьезным препятствием для приобретения гражданства. Тем более, что, например, белорусский Закон о языках 1990 г. закрепляет за белорусским языком статус государственного, а за русским - языка межнационального общения. В Законе особо подчеркивается, что «статус белорусского языка как государственного, не затрагивает конституционных прав граждан других национальностей пользоваться русским или иными языками»1.

Демократический характер законов о гражданстве рассматриваемой группы определяется и тем, что в них наличествуют так же основания, облегчающие и упрощающие приобретение гражданства в порядке приема. Так, в российском Законе о гражданстве (ч. 3 ст. 19) к обстоятельствам, облегчающим прием в гражданство, т.е. дающим право на сокращение вплоть до снятия

1 См.: Белоруссия: путь к новым горизонтам. - М.: РИСИ, 1996, с. 311.

требований, касающихся ценза оседлости, относятся: состояние в гражданстве бывшего СССР в прошлом; усыновление ребенка, являющегося гражданином России. Льготный прием в гражданство распространяется на выдающихся деятелей культуры, науки, искусства, а также на лиц, обладающих профессией или квалификацией, представляющей интерес для России1.

И наконец, в качестве четвертой группы национальных законов о гражданстве можно выделить законы о гражданстве Азербайджана и Таджикистана, которые закрепляют условия приобретения гражданства в порядке приема, характерные для периода их вхождения в состав СССР. Эти условия в Законе о гражданстве Азербайджана от 26 июня 1990 г. аналогичны для приема граждан других союзных республик, иностранцев и лиц без гражданства (ч. 1 ст. 16). Таджикский Закон о гражданстве от 28 июня 1991 г. фиксирует, что «постоянно проживающие в Таджикской ССР граждане СССР становятся гражданами Таджикской ССР» (ст. 2 и 35).

В законах о гражданстве данной группы условия приема в гражданство иностранцев и лиц без гражданства как таковые действуют независимо от проживания в республике либо за границей и иных обстоятельств (в том числе языка, национальной принадлежности, религиозных и политических убеждений) и сводятся лишь к проживанию либо к изъявлению желания поселиться в республике (ст. 16 Закона о гражданстве Таджикистана).

Необходимо отметить, что прием в гражданство представляет двустороннюю акцию, одной стороной которой выступает лицо,

1 Заслуживает внимания точка зрения С.А. Авакьяна, предлагающего исключить это положение (п. «в» ч. 3 ст. 19) из Закона, поскольку его можно расценить как «интеллектуальный грабеж», сманивание иностранных специалистов путем предоставления льготных условий получения гражданства. См.: АВАКЬЯН С.А. Вопросы реализации Закона о гражданстве Российской Федерации, в кн.: Актуальные проблемы гражданства, с. 46.