Однако только с вступлением в силу Единого европейского Акта последнее название стало официально общеупотребительным.

Цели. Согласно статье "Е" Договора о европейском Союзе, подписанного 7 февраля 1992 года в Маастрихте, ЕП должен осуществлять свои полномочия в условиях и для целей, закрепленных, с одной стороны, в положениях Договоров, учредивших Европейские сообщества, и в последующих договорах и актах, внесших в них изменения и дополнения, с другой стороны, другими положениями Договора о Европейском Союзе. Статья "В" Маастрихского договора устанавливает следующие цели Союза:

- содействие экономическому и социальному прогрессу, в частности, путем создания зоны без внутренних границ, усиления экономической и социальной сплоченности и установления экономического и монетарного союза, включая единую валюту;

- утверждение единства на международной арене, в частности, посредством проведения общей внешней политики и политики в области безопасности, включая разработку в конечном итоге общей оборонной политики;

- укрепление защиты прав и интересов граждан государств-членов посредством введение единого общеевропейского гражданства;

- развитие тесного сотрудничества в области правосудия и внутренних дел; и некоторые другие.

Состав. Первоначально ЕП формировался за счет депутатов национальных парламентов, делегированных специально для этой цели. С 1979 года депутаты ЕП избираются прямым, тайным голосованием в странах-членах ЕС. Медленно, но неуклонно растет роль выборов в ЕП в политической жизни ранее 12-ти, а теперь 15-ти западноевропейских государств.

После вступления в ЕС в январе 1986 года Испании и Португалии, а также с учетом участия в выборах в Европарламент представителей от Восточной Германии, число депутатов составило 567. После вступления 1 января 1995г. в члены ЕС еще трех государств: Австрии, Финляндии и Швеции - им были выделены национальные квоты. Таким образом, в настоящее время в ЕП 626 депутатов, и места среди 15 стран ЕС распределяются следующим образом: Германия имеет 99 мест, Франция,

рассматривающий менее важные, "технические" вопросы. Большое значение, которое играет COREPER в правотворческой деятельности Совета (и Европейского Союза в целом), послужило причиной "конституционного" закрепления данного органа. В соответствии со ст. 151 договора о ЕС (введенной в 1992г. Маастрихтским договором) "на Комитет, состоящий из постоянных представителей государств-членов, возлагается ответственность за подготовку работы Совета и осуществление задач, порученных ему Советом."

Европейский парламент является единственной международной парламентской организацией, избираемой прямым и тайным голосованием в странах-членах ЕС. Идея создания такого парламентского учреждения родилась вместе с первыми шагами европейской интеграции, но ее реализация потребовала немало времени. ЕП явился приемником Ассамблеи, учрежденной в 1951 году Парижским договором об образовании Европейского объединения угля и стали (ЕОУС). Ее полномочия, однако, были весьма ограничены; она осуществляла слабый контроль за деятельностью главных органов. Недостаточно представительным являлся сам порядок формирования Ассамблеи. Делегаты от государств-членов не избирались населением, а назначались. Хотя статья 20 Договора о ЕОУС и устанавливала, что Ассамблея состоит из представителей народов.

В 1957 году в соответствии с Римским договором были образованы Европейское экономическое сообщество (ЕЭС) и Европейское сообщество по атомной энергии (Евратом), которые восприняли парламентский образец ЕОУС. Однако было решено не создавать в каждом сообществе свою собственную ассамблею, а иметь одну на всех. В 1967 году функции высших органов ЕОУС и Евратома были переданы руководящим органам ЕЭС. Ассамблея становилась единой для трех сообществ. В 1958 году ассамблея была переименована в европейскую парламентскую ассамблею, а в 1962 году - Европейский парламент.

Италия и Великобритания - по 87 мест, Испания -64, Нидерланды -31, Бельгия, Греция, Португалия - по 25, Швеция - 22, Австрия 21, Дания и Финляндия - по 16, Ирландия - 15 и Люксембург - 6. Важной новацией, введенной Договором о Европейском Союзе, стало право каждого гражданина ЕС участвовать в выборах в любой стране ЕС. Количество мест, приходящихся на каждую страну ЕС, зависит, в первую очередь, от численности населения, хотя представительство не является строго пропорциональным - малые страны пользуются в этом вопросе некоторым преимуществом. Срок мандата депутата ЕП - пять лет.

Шесть государств - основателей первого Европейского сообщества исходили из концепции тесной взаимосвязи с Советом Европы. Так, в протоколе к Парижскому договору 1951 года содержался призыв к правительствам "рекомендовать своим национальным парламентам избирать членов Ассамблеи ЕОУС из числа представителей Консультативной Ассамблеи Совета Европы". Предполагалось также , что ЕП будет представлять ежегодный отчет последней (в настоящее время она переименована в Парламентскую Ассамблею Совета Европы). На практике эти рекомендации не были выполнены.

Структура и организация деятельности. ЕП имеет самую разветвленную структуру и подробно расписанную в Правилах процедуры организацию деятельности по сравнению с другими Международными парламентскими организациями (МПО).

Всей деятельностью парламента и его органов руководит Бюро ЕП: председатель, 14 заместителей председателя и 5 квесторов) и расширенное бюро (те же самые должностные лица плюс председатели политических групп). Бюро вырабатывает, в частности, повестку дня пленарных сессий ЕП. Все члены Бюро избираются сроком на два с половиной года.

По правилам процедуры ЕП должен проводить одну пленарную сессию в год, но практически она разделена на 11 "частичных" недельных сессий с месячным интервалом. Пленарные сессии проводятся в Страсбурге. Хотя ЕП может проводить дополнительные пленарные сессии и в Брюсселе.

Основная работа проводится в рамках 19 постоянных комиссий и комиссии по расследованиям, которая рассматривает специальные проблемы, такие как

наркомания, расизм, избыток сельскохозяйственной продукции и т.п. В случае запроса мнения ЕП со стороны Совета Министров комиссии назначают одного из своих членов как докладчика по каждому из рассматриваемых вопросов. Комиссии могут готовить доклады также по своей собственной инициативе, хотя и с разрешения Бюро ЕП. Постоянные комиссии обычно заседают не в Страсбурге, а в Брюсселе. Это во многом связано с необходимостью иметь постоянный контакт с Комиссией и Советом ЕС.

Основную роль в связях с парламентами государств-членов и международными организациями играют межпарламентские делегации, число которых достигло 29.

Большое значение в деятельности ЕП имеют политические группы, которые отражают основные политические течения в государствах-членах. Позиция группы на заседаниях расширенного бюро, сессиях и комиссиях представляется председателем группы.

Функции и полномочия. Для понимания истинной роли любого парламента очень важен объем его полномочий. Процесс принятия решений в рамках ЕС часто подвергается острой критике. Львиная доля этой критики касается ограниченных полномочий ЕС. Законодательство ЕС принимается Советом Министров на основе предложений Комиссии ЕС. Заседания Совета Министров, в отличии от заседаний любого парламента всегда закрыты. Во многих случаях ЕП имеет право лишь представлять свое мнение. Совет Министров может также принять решение вопреки мнению большинства членов ЕП. Лишь в отношении принятия бюджета ЕС ЕП обладает значительными правами. Законы ЕС являются инструментами прямого действия в государствах-членах. Это порождает, так называемый "демократический дефицит" в ЕС, поскольку ни напрямую избираемый ЕП, ни национальные парламенты государств-членов не в состоянии эффективно контролировать правительственную политику.

Единый Европейский Акт, вступивший в силу 1 июля 1987 года, явился непосредственным ответом на эту критику, расширив полномочия Европарламента и внеся изменения в учредительные договора ЕС. Была введена процедура сотрудничества между Советом Министров и Парламентом, которая дала ЕП

возможность отвергнуть или внести изменения в позицию Совета Министров. Хотя право принятия окончательного решения по прежнему осталось за Советом, Единый Европейский Акт также наделил ЕП правом одобрять или отвергать соглашения о присоединении или ассоциации с государствами - не членами.

Согласно Договору о Европейском Союзе, вступившем в силу 1 ноября 1993 года, ЕП получил новые полномочия по участию в законодательном процессе, в частности, право принятия совместных с Советом Министров и Комиссией решений в ряде областей, создание внутреннего рынка, свободное передвижение рабочей силы, учреждение компаний (в некоторых аспектах), многолетние программы исследований, общие программы по охране окружающей среды, развития трансъевропейских сетей, меры по защите потребителей, а также вопросы общественного здоровья и культуры. В основном, это новые для ЕС области деятельности. Новые законодательные процедуры позволили ЕП, в случае несогласия с Советом Министров и неудачи примирительных процедур, на практике пользоваться правом своего вето.

Согласно Маастрихскому договору процедура сотрудничества ЕП с Советом Министров, введенная в 1987 году, была распространена практически на все области, когда Совету Министров для принятия решений требуется квалифицированное большинство голосов (54 голоса из 76). ЕП также получил полномочия по назначению Председателя и членов Комиссии ЕС. Они не могут быть назначены на должность без согласия ЕП. Для того чтобы усилить связи Комиссии ЕС с ЕП, срок полномочий Комиссий был увеличен с четырех до пяти лет (ЕП избирается на пятилетний срок).

Компетенция парламента увеличивается в связи с заключением договоров ЕС с государствами - не членами и другими международными организациями. В соответствии с Договором о Европейском Союзе согласие ЕП требуется не только для соглашений о присоединении или ассоциации, но также и для всех международных соглашений, которые имеют существенное финансовое и договорное значение. ЕП было также предоставлено ограниченное право законодательной инициативы. ЕП может своими решением, принятым

большинством голосов, просить Комиссию представить предложения по определенным вопросам.

Одним из новых полномочий ЕП является его право учреждать комиссию по расследованиям в тех случаях, когда он считает, что право ЕС было нарушено. Он также может принимать петиции от граждан, юридических лиц (компаний, ассоциаций) и назначает омбудсмана. Омбудсман может принимать жалобы от физических и юридических лиц и проводить соответствующие расследования. На парламент возложена обязанность подготовить предложения по универсальной процедуре выборов во всех государствах-членах. После принятия этой процедуры единогласным решением Совета Министров она также требует одобрения ЕП.

Парламент обсуждает и утверждает бюджет в целом и отдельные его статьи, это право является одной из наиболее отличительных черт. Это своего рода "лакмусовая бумажка", выявляющая подлинный законодательный орган. Как известно, полномочия в сфере бюджета зачастую являлись именно теми полномочиями, которые обусловили возможность парламента суверенного государства осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти. Реализовать данную возможность полностью удавалось далеко не всегда. И мы видим, кстати, насколько бессильно в этой сфере Федеральное Собрание России. Тем не менее, как не ограничены были полномочия Парламентской ассамблеи (а затем Европейского Парламента) договорами создавшими Европейские Сообщества, они не могли не включать отдельные полномочия, относящиеся к бюджету.

Самим фактом своего существования Европейский Парламент разрушал многие веками выработанные традиции. Парламенты, как считалось, могут быть только в государствах (как унитарных так и федеративных), являясь их отличительной чертой. Международные же организации (например, Организация Объединенных Наций) до начала договорного процесса интеграции в Европе парламентов не имели. Они их не имеют и сейчас. Их ассамблеи или аналогичные органы состоят не из депутатов, избираемых всеобщим голосованием, а из представителей государств. Данные представители назначаются президентом или правительством. Первоначально порядок формирования Европейского Парламента был аналогичным, а в качестве претендентов на кресло депутатов ЕП выступали

лишь депутаты национальных парламентов. Это не могло не сказываться на полномочиях Парламента в различных сферах, в том числе в сфере бюджетной. Первоначально, в соответствии с договорами о создании Сообществ, только Совет имел решающий голос в отношении бюджета. Ему же принадлежало право давать рекомендации Комиссии по его исполнению. Парламент обладал лишь совещательным голосом; причем к мнению Страсбурга прислушивались не слишком внимательно.

И только в 70-е годы у Европейского Парламента появились четкие полномочия в бюджетной сфере. В Римских договорах 1957 г. они, как мы сказали выше, были лишь обозначены. И только после того как сообщества получили собственный бюджет, Парламент обрел право его обсуждать и высказывать предложения по его изменению. Речь в данном случае шла о контроле за исполнением бюджета всех органов Европейских Сообществ. Несомненно, наиболее существенной была возможность наднационального Парламента контролировать распределение Комиссией ЕС финансовых средств в течении бюджетного года. Комиссии было вменено в обязанность ежегодно предоставлять в Страсбург соответствующий отчет; но контроль в то же время осуществлялся, наряду с Парламентом, также и Советом Министров. Но если поначалу бюджетные полномочия Европарламента носили консультативный характер, то затем, после подписания Люксембургского (1970г.) и Брюссельского (1975г.) договоров они стали значительно более широкими.

Начиная с 1986г., акт об утверждении бюджета Сообществ стал подписываться Президентом Европейского Парламента. Это символизировало и закрепляло право Парламента участвовать в принятии бюджета. Следует также упомянуть о том, что начиная с 1970г. он имел возможность участвовать в обсуждении, с правом совещательного голоса, всех финансовых документов. Рекомендации Парламента не носили в то время обязательного характера, и их влияние на принятие окончательного решения было прямо пропорционально авторитету этого законодательного органа в глазах высших руководителей стран -членов Сообществ, а также Европейской Комиссии. Парламенту не сразу удалось создать благоприятную для расширения своего влияния среду. Тем не менее,

действуя осторожно, но последовательно и настойчиво, эту цель ему в конечном счете удалось достичь.

В настоящее время Европейский Парламент - это единственный орган, который дает Комиссии поручения об исполнении бюджета. Он обязывает Брюссельских еврократов с улицы Короля Луи (штаб-квартира руководства Комиссии ЕС) не только руководствоваться предложениями, содержащимися в этом поручении, но и регулярно отчитываться перед Парламентом, предоставляя в распоряжение законодателей всю необходимую им информацию.

Начиная с 1979г., Парламент неоднократно использовал свое право отклонять в целом предложенный Комиссией проект бюджета. Его несогласие с бюджетом все же не приводило, однако, к резким сбоям в функционировании различных структур Сообществ, деятельность которых финансируется из этого бюджета. Осуществляя свои бюджетные полномочия, Парламент может использовать процедуры согласования с Советом Министров. В ходе этой процедуры делегации Совета Министров и Парламента пытаются примирить точки зрения с тем, чтобы избежать трудностей при рассмотрении бюджета. Если достигается взаимное согласие, Парламент выдает положительное заключение в отношении бюджета, а затем решение принимается Советом Министров. Вместе с тем политическое значение решения ЕП в отношении бюджета не следует недооценивать. Совету Министров и Комиссии сложно настаивать на своих проектах, поскольку общественное мнение, как правило, охотнее принимает сторону Европарламента.

Деятельность ЕП в сфере контроля за исполнением бюджета регулируется правовыми нормами различного юридического значения: договорами, актами органов Сообществ, соглашениями между этими органами, решениями Европейского Суда по поводу отношений между Парламентом и другими подразделениями сложной структуры ЕС.

Прежде всего отметим, что бюджетные полномочия Парламента относятся почти исключительно к сфере расходов. Их принято разделять на предварительные и ретроспективные, т.е. на полномочия одобрять расходы до того, как

исполнительные органы получают право на использование средств, и полномочия контролировать правомерность уже произведенных расходов.

По оценкам экспертов, ретроспективный контроль оказывает большее дисциплинирующее воздействие на органы исполнительной власти и является важным средством контроля за ее деятельностью. Ныне Европейский Парламент обладает правом констатировать исполнение Комиссией ЕС бюджета в его расходной части и, тем самым, признавать завершение исполнения бюджета финансового года. Но вновь приходится делать важную оговорку: решению Парламента должно предшествовать получение им заключения Совета Министров ЕС.

В осуществлении ретроспективного контроля помощь Парламенту оказывает специальный Суд по вопросам бюджета ЕС - самостоятельный орган в системе Сообществ. Он обладает правом расследования правомерности расходования фондов ЕС и может делать публичные заявления, осуждающие неэффективные действия и содержащие конструктивные предложения по избежанию повторения ошибочных действий в будущем.

Внутри Парламента ретроспективным контролем занимается созданная с этой целью в 70-е годы подкомиссия комиссии по бюджету. Она имеет доступ к конфиденциальным документам Комиссии ЕС, поэтому ее работа базируется на полной информации о расходных операциях.