---

часть из работы

гражданина, оспаривающего индивидуальный акт Президента РФ // Бюллетень Верховного Суда

Российской Федерации. -1996. -N 11. -С. 11.

2 См.: Там же. -С. 12.

ходе судебного разбирательства установлено, что эти акты приняты в противоречие требований Закона Российской Федерации "О социальной защите граждан, подвергшихся воздействию радиации вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС" и ст. 1079 ГК РФ в части размера подлежащего возмещению вреда, причиненного здоровью. Кроме того, указанное протокольное решение не подлежало применению в связи с нарушением требований ч.З ст. 15 Конституции Российской Федерации, так как, затрагивая права граждан, не было опубликовано официально для всеобщего сведения. Верховный Суд признал протокольное решение и межведомственное указание незаконными, нарушающими права заявителей на полное возмещение причиненного им вреда вследствие катастрофы на Чернобыльской АЭС1.

В соответствии со ст. 4 Федерального конституционного закона "Об арбитражных судах в Российской Федерации"2 эти суды решают экономические споры и рассматривают иные дела, отнесенные к их компетенции Конституцией Российской Федерации и федеральными законами. В частности, к полномочиям Высшего Арбитражного Суда отнесено рассмотрение в первой инстанции дел о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов Президента, Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания, Правительства Российской Федерации, не соответствующих закону и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан (ст.

Ю).

Статья 22 Арбитражного процессуального кодекса3 устанавливает

1 См.: Некоторые вопросы судебной практики по гражданским делам // Бюллетень Вер

ховного Суда Российской Федерации. -1997. -N 10 -С. 18-19.

2 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -N 18. -Ст. 1589.3 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -N 19. -Ст. 1709.

подведомственность арбитражному суду дел по экономическим спорам, возникающим из административных правоотношений. В частности, это споры о признании недействительными (полностью или частично) ненормативных актов государственных органов и органов местного самоуправления, не соответствующих законам и иным нормативным правовым актам и нарушающих права и законные интересы организаций и граждан1.

Арбитражный суд Волгоградской области рассматривает довольно много дел данной категории (см. таблицу I)2.

Таблица 1

Год Количество Количество Сумма заяв- Взысканная разрешенных удовлетворенн ленных требо- сумма по дел ых требований ваний, мил- удовлетворенн лионов неде- ым требовани- номинирован ям, миллионов ных руб. неденоминиро ванных руб. 1996 181 124 5,3 5,3 1997 125 90 16, 0 16, 0 В качестве ответчиков выступают различные властные структуры. В 1996 г., например, больше всего исков было предъявлено к налоговым инспекциям (56, 4 % от общего числа разрешенных дел), в 1997 г. -к таможенным органам (20, %). Удовлетворяются около 70% заявленных требований. Вместе с тем потерпевшие недостаточно активно используют свое право на возмещение вреда, причиненного изданием не-

1 Требование о признании незаконным акта, носящего нормативный характер, заявленное

гражданином, юридическим лицом либо гражданином, имеющим статус индивидуального пред

принимателя, неподведомственно арбитражному суду и рассматривается в суде общей юрисдик

ции. Соответствующую судебную практику см.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федера

ции. -1996. -N 6. -С. 1; Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -1996. -N 10. -С. 12-

13; Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -1996. -N11. -С. 13.2 См.: Отчеты о работе Арбитражного суда Волгоградской области за 1996 и 1997 гг.

законного акта. И хотя в 1997 г. по сравнению с 1996 г. средняя величина материальных требований, приходящаяся на одно разрешенное дело, возросла с 29 тысяч рублей до 128 тысяч рублей, эта сумма незначительна и, очевидно, не отражает всего причиненного вреда.

Согласно ст. 22 Закона "О прокуратуре Российской Федерации" в редакции Закона от 17 ноября 1995 г.1 прокурор или его заместитель в случае установления факта нарушения закона федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля и их должностными лицами опротестовывает противоречащие закону правовые акты, обращается в суд или арбитражный суд с требованием о признании таких актов недействительными. Правовые акты, соответствие которых закону вправе проверить суд по заявлению прокурора, могут носить нормативный характер. Ссылки судов о подведомственности таких дел Конституционному Суду РФ противоречат ст. 125 Конституции в части, вполне конкретно перечисляющей состав заявителей о споре2.

В прессе приводятся следующие цифры. В 1997 г. в целом по стране прокурорами выявлено 103 тысячи нормативных правовых актов, изданных в нарушение федерального законодательства (на 17, 9 % больше, чем в 1996 г.). По протестам прокуроров отменено и изменено 79 тысяч незаконных правовых актов, в том числе 700 актов органов власти субъектов Федерации, 21620 незаконных правовых актов органов местного самоуправления (на 27,1 % больше, чем в 1996 г.), а по протестам военных прокуроров - более 2, 5 тысяч незаконных норма-

1 См.: Собрание законодательства Российской Федерации. -1995. -N 47. -Ст. 4472.2 См.: Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. -1996. -N 11. -С. 12.

тивных актов органов военного управления1. Министерство юстиции Российской Федерации за период с сентября 1995 г. по август 1997 г. подготовило экспертные заключения о несоответствии федеральному законодательству свыше 3 тысяч нормативных правовых актов (примерно 1/3 от поступивших в Минюст), принятых в субъектах РФ2. По мнению Генеральной прокуратуры, на начало сентября 1997 г. 764 правовых акта представительных и исполнительных органов на местах не выдерживали критики с точки зрения закона. Они либо приостанавливали действия прав и гарантий, предоставленных федеральным законодательством, либо устанавливали особый, ограничительный порядок их реализации3. Издание таких республиканских и областных законов противоречит распределению компетенции между федеральным центром и властью на местах, регламентированного Конституцией. Абсолютное большинство таких незаконных решений грубо нарушало налоговое законодательство, жилищные, земельные, трудовые права, свободу передвижения граждан, права предпринимателей.

В Волгоградской области опротестовано правовых актов, изданных органами власти всех уровней: в 1995 г. - 446, в 1996 г. - 386, в 1997 г. - 5854. Нарушения действующего законодательства допускаются при издании как нормативных, так и индивидуальных актов. Анализ дел этой категории показывает, что прокуроры реализуют свое право на об-

1 См.: Скуратов Ю. И. Перелома можно добиться, лишь возродив социальную профилак

тику преступности // Российская газета. -1998. -7 апреля; Чурилов А. В., Гущин В. 3. Правоза

щитные функции прокуратуры в постсоциалистическом государстве // Государство и право. -

1998. -N 5. -С. 62.2 Степашин С. В. Перелом начинается с подъема // Российская газета. -1997. -11 декабря.3 См. : Чурилов А., Замараев В. Право прокурора // Российская газета. -1997. -2 сентября.4 См. : Информационные записки Прокуратуры Волгоградской области Главе областной

Администрации "О неудовлетворительном состоянии правотворческой деятельности" от 3 марта

1997 г. N 7-2-97 и от 25 марта 1998 г. N 7-17-98.

ращение в суд, как правило, когда незаконный правовой акт затрагивает интересы и нарушает права большого круга лиц, что требует принятия срочных мер прокурорского реагирования, или когда протест прокурора необоснованно отклонен. Опротестовываются и оспариваются в основном акты органов исполнительной власти. Вместе с тем за 1996-1997 г.г. прокурор области опротестовал по различным основаниям 15 областных Законов и постановлений (удовлетворено - 9, частично удовлетворено -1), обратился в областной суд с тремя заявлениями по отклоненным протестам (одно удовлетворено). Районные прокуроры оспаривают в судебном порядке акты органов представительной власти крайне редко (в 1996 г. -0, в 1997 г. -8). Большинство нарушений, послуживших основанием для возбуждения прокурорами дел в суде, связано с введением незаконных налогов, сборов с населения, установления административных штрафов (наряду с предусмотренными федеральным законодательством). Они приобрели устойчивый характер и прослеживаются на протяжении всего периода функционирования новых органов власти. Незаконная правотворческая деятельность обосновывается ссылками на целесообразность и особые региональные условия.

Так, в ноябре 1996 г. Областная Дума приняла Закон "О введении сбора с пассажиров, вылетающих из аэропорта г. Волгограда". В протесте от 6 февраля 1997 г. N 7-2-97 прокурор области предлагал отменить закон. Данный сбор с пассажиров, предназначенный для финансирования реконструкции аэровокзала, был установлен в нарушение ст. 20 Закона Российской Федерации "Об основах налоговой системы в Российской Федерации", содержащей исчерпывающий перечень налогов и сборов, установление которых входит в компетенцию субъектов Российской Федерации. То есть при принятии областного закона было нарушено требование п. 5 ст. 76 Конституции, определяющей, что по

предметам совместного ведения правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам. Так как Дума в нарушение ст. 23 Федерального закона "О прокуратуре Российской Федерации" не рассмотрела указанный протест на своем ближайшем заседании, прокурор области обратился с заявлением в суд. Только после этого и с учетом заключения Министерства юстиции Российской Федерации по результатам юридической экспертизы опротестованного акта Дума признала требование прокурора обоснованным, а указанный Закон - утратившим силу. Дело областным судом прекращено ввиду отказа прокурора от иска.

О качестве материалов, подготовленных прокурорами городов и районов Волгоградской области в суд, свидетельствует процент их удовлетворяемости: в добровольном порядке в процессе подготовки дела к слушанию - 25 %; по решению суда - 65,6 %1.

Добиваясь отмены незаконных актов, прокуроры между тем не всегда требуют возмещения вреда потерпевшим. Так, после обращения прокурора Городищенского района Волгоградской области в суд главой администрации Карповского сельсовета было добровольно отменено постановление о сборах с граждан за выдачу свидетельств о праве собственности на землю, справок и характеристик. Но вопрос о возврате в судебном порядке гражданам денежных средств, полученных админи-страцией за более чем полугодовой период, поставлен не был .

В Астраханской области было опротестовано незаконных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления: в 1996 г. - 106, в 1997 г. - 116. Направлено в суд заявлений о признании

1 См. Справка отдела по надзору за законностью постановлений судов по гражданским

делам Прокуратуры Волгоградской области от 26 февраля 1998 г. -С.4.

2 См.: Справка отдела по надзору за законностью постановлений судов по гражданским

делам Прокуратуры Волгоградской области от 24 февраля 1997 г. -С.4.

недействительными законов и иных нормативных правовых актов: в 1996г. - 1,в 1997 г. -Iх.

Во Владимирской области за два года опротестовано более 80 незаконных актов государственных органов, органов местного самоуправления. Главы ряда городских и районных администраций этой области самолично ликвидировали порядок отпуска лекарств бесплатно и по льготным ценам, а также льготные тарифы на оплату жилья и коммунальных услуг, установленные федеральным законодательством2.

Осуществляя совместно с Главным контрольным управлением Президента Российской Федерации проверку исполнения положений Послания Б. Н. Ельцина Федеральному Собранию России руководителями органов исполнительной власти Республики Мордовия, прокуратурой выявлено 487 нарушений законов, опротестован 231 незаконный акт, внесено 153 представления, 42 должностных лица привлечены к дисциплинарной и административной ответственности3.

Если при рассмотрении заявления прокурора будет выявлено, что имеется спор о праве, подведомственный суду, заявление оставляется без рассмотрения, т. к. в этом случае прокурор обязан обратиться в суд с заявлением в порядке искового производства4. Предъявление прокурорами гражданских исков в защиту пострадавших постепенно становится основной формой реагирования на массовые нарушения законов.

1 См.: Письмо Прокуратуры Астраханской области от 26 марта 1998 г. N 7-13 / 982 См. : Шаталов Ю. Инвалиду поможет только прокурор ? // Российская газета. -1997. -10

октября.

3 См. : Путин В. Указ. статья.4 См.: О некоторых вопросах, возникающих при рассмотрении дел по заявлениям проку

роров о признании правовых актов противоречащими закону: Постановление Пленума Верховно

го Суда Российской Федерации от 27 апреля 1993 г. N 5 в редакции постановления Пленума

Верховного Суда Российской Федерации от 21 декабря 1993 г. N 11 // Сборник постановлений

Пленума Верховного Суда Российской Федерации. 1961-1993. -М., 1994. -С. 153-156.

Так, за 1996 г. предъявлено 103 тысячи таких исков, большинство из которых судами удовлетворено1.

Пленум Верховного Суда Российской Федерации разъяснил, что в соответствии с ч. 3 ст. 2398 ГПК вступившее в законную силу решение суда о признании индивидуального или нормативного акта либо отдельной его части незаконными влечет признание этого акта или его части недействующими с момента их принятия, о чем необходимо указывать в резолютивной части решения2. Данное положение имеет важное практическое значение для устранения возможных отрицательных последствий принятия незаконных нормативных и индивидуальных актов.

Признание акта государственного органа ( органа местного самоуправления ) не соответствующим закону или иному правовому акту, равно как и признание его вследствие этого недействительным, по иску гражданина ( юридического лица ) дает возможность обратиться с иском о возмещении вреда не только этому потерпевшему, но и на основании указанного решения - любому другому лицу, считающему, что его права или законные интересы нарушены данным актом.

Статьей 19 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установлено, что наименование и виды правовых актов органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления, полномочия по изданию указанных актов, порядок их принятия и вступления в силу определяются уставом муниципального образования в соответствии с законами субъектов Российской Федерации. Нормативные правовые акты указанных органов и должностных лиц, затрагивающие права, сво-

1 См. Чурилов А., Замараев В. Указ. статья.2 См.: О рассмотрении судами жалоб на неправильные действия, нарушающие права и

свободы граждан: Постановление Пленума Верховного Суда Российской Федерации от 21 декаб

ря 1993 г. N 10. -П. 17 //Бюллетень Верховного Суда Российской Федерации. - 1994. -N 3. -С. 6.

по

боды и обязанности человека и гражданина, вступают в силу после их официального опубликования. Право на предъявление в суд или арбитражный суд исков о признании недействительными нарушающих права местного самоуправления актов органов государственной власти и государственных должностных лиц, органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления сформулировано в ст. 46 указанного Федерального закона. Этим правом обладают как граждане, проживающие на территории муниципального образования, так и органы и должностные лица местного самоуправления, выступающие в этом случае уже в качестве потерпевшей стороны. Данная норма является важной гарантией судебной защиты местного самоуправления в его взаимоотношениях с различными ветвями государственной власти.

Ill

Глава П. Субъектный состав правоотношений по возмещению вреда, причиненного государственными органами, органами местного самоуправления, а также их должностными лицами

§ 1.Субъекты, являющиеся потерпевшей стороной при причинении

вреда государственными органами, органами местного

самоуправления, а также их должностными лицами

В качестве потерпевших вред в результате незаконной властной деятельности могут выступать: 1) физические лица (граждане Российской Федерации, иностранные граждане, апатриды); 2) юридические лица.

Отношения человека и государства всегда предполагают наличие определенных взаимных прав и обязанностей, выступающих как выражение соотношения философских категорий свободы и необходимости. Становление демократического правового общества меняет подходы к решению вопроса об указанных взаимоотношениях. Конечно, гражданин в них выступает и обязанной стороной, т. к. закон возлагает на него определенные обязанности и уполномочивает соответствующие органы контролировать их выполнение. И все же приоритет должен отдаваться личности, для правовой свободы которой необходимо создать все условия. Одновременно создается правовой режим ограничения преимущественно для государства. Органам, наделенным властными функциями, дозволено то, что прямо разрешено законом, устанавливающим их статус, компетенцию, правомочия. Гражданин не обладает правом выносить обязательные решения в случаях спора или нарушения закона. Но в силу действия ряда правовых норм он - активный уча-

стник механизма ответственности государства (муниципального образования), выступает в качестве стороны, управомоченной законом требовать по отношению к нему выполнения определенных обязанностей властными органами и их должностными лицами, а не быть только просителем. Россия признала права и свободы человека и гражданина высшей ценностью. Они закреплены как в нормах международного, так и отечественного права Защита прав человека и гражданина (а он еще и избиратель, и налогоплательщик) является обязанностью абсолютно всех государственных органов, органов местного самоуправления и их должностных лиц. Каждый из них обязан, во-первых, создавать необходимые условия для того, чтобы любой человек мог свободно использовать свои права и свободы, а, во-вторых, решать задачу их защиты, опираясь на закон. Это будет способствовать формированию режима "правовой комфортности личности"1.

На практике, конечно, все намного сложнее. На протяжении всей многовековой истории нашей страны власть была "далека от народа". Государственные органы и их должностные лица долгое время были ориентированы на приоритетную защиту интересов государства, а не личности (даже тогда, когда человека провозглашали высшей социальной ценностью). Поскольку общественное сознание обычно отстает от общественного бытия, инерция такого мышления существует и сейчас. Реализации прав и свобод граждан препятствует бюрократизм, демагогия, пассивность властных органов и должностных лиц, низкий уровень общей и правовой культуры. Как следствие: унижение человеческого достоинства, невосполнимые потери экономического, политического, нравственного, экологического и иного характера. Любопытно замеча-

1 Бондарь Н. С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Ав-тореф. дис. ... д-ра юрид. наук. -Саратов, 1997. -С. 10, 41.