---

часть из работы

Что же касается "неконституционных" федеральных конституционных законов, то встречаются случаи, когда депутаты предлагают придать тому или иному законопроекту статус федерального конституционного закона и необходимо своевременное вмешательство, чтобы не допустить подобной ошибки. Так, например, депутатами Государственной Думы Жириновским В.В., Абельцевым С.Н. и Лисичкиным В.А. был внесен в Государственную Думу и принят к рассмотрению (!) проект федерального конституционного закона "О

социальном и экономическом Совете Российской Федерации".

Наиболее типичными и в то же время наиболее спорными являются случаи, указанные в пункте "б" (отсутствие заключения Правительства РФ) и пункте "е" (нарушение процедуры голосования). Рассмотрим их более подробно.

Сложность первого случая заключается не только в нечеткости определения понятий "изменение финансовых обязательств государства" и "расходы, покрываемые за счет федерального бюджета", о чем уже говорилось выше, но и в различном толковании понятия "заключение Правительства Российской Федерации". Дело в том, что Государственная Дума направляет практически все законопроекты, принятые к рассмотрению, в Правительство РФ либо на заключение, если оно требуется, либо для внесения Правительством своих замечаний и предложений.

Однако не всегда в сопроводительном письме указывается на необходимость заключения в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции" Российской Федерации, нередко в сопроводительных документах отсутствует финансово-экономическое обоснование законопроекта, предусмотренное статьей 105 Регламента Государственной Думы (хотя, Конституцией РФ, прямо не предусмотрена его обязательность для дачи Правительством РФ заключения), и тогда Правительство вместо заключения направляет в Государственную Думу письмо со своими замечаниями и предложениями к тексту законопроекта.

Такое письмо чаще всего воспринимается депутатами как заключение Правительства РФ и становится предметом длительных споров после возвращения Президентом РФ закона как принятого с нарушением требований части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Поскольку в данном процессе участвуют различные субъекты

законодательной инициативы - Государственная Дума, Правительство РФ и, наконец, Президент Российской Федерации, чьи внутренние акты не всегда являются обязательными для других участников процесса, этот вопрос не может быть урегулирован ни Регламентом Государственной Думы, ни постановлениями Правительства, ни указами Президента, ни, тем более, актами законодательных органов субъектов Российской Федерации.

Совершенно очевидно, что вопрос о заключении Правительства РФ должен быть подробно регламентирован в федеральном законе "О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов". Прежде всего, в этом законе необходимо определить такие понятия, как "изменение финансовых обязательств государства", "расходы, покрываемые за счет федерального бюджета", "внесение законопроекта", "заключение Правительства РФ".

Иначе говоря, необходимо точно указать:

при наличии каких положений законопроект подпадает под действие части 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации;

кем, в каком порядке и в сопровождении каких документов законопроект направляется на заключение в Правительство РФ;

кто, в какие сроки и по какой форме готовит заключение Правительства РФ и кто направляет его в Государственную Думу;

когда законопроект считается внесенным в соответствии с частью 3 статьи 104 Конституции Российской Федерации.

Второй типичный и самый спорный случай - нарушение депутатами процедуры голосования.

Конституция Российской Федерации устанавливает, какое количество голосов депутатов Государственной Думы необходимо для принятия законов в различных случаях. Депутаты осуществляют голосование с использованием электронной системы голосования, которая фиксирует количество поданных голосов. На основе

зафиксированных электронной системой результатов решение считается принятым или не принятым.

Однако на практике в зале заседаний Государственной Думы зачастую присутствует гораздо меньше депутатов, чем фиксирует электронная система. Получила распространение практика голосования депутатов друг за друга.

В связи с этим закономерно встает вопрос: можно ли считать закон принятым, если независимо от показаний электронной системы за него реально проголосовало меньшее число депутатов, чем требуется для его принятия по Конституции?

По мнению автора, передача депутатом права на голосование другому депутату, причем без какого бы то ни было юридического оформления и, как правило, обезличенно, недопустима.

Во-первых, статьей 85 Регламента Государственной Думы, являющегося для депутатов в отличие от иных субъектов законодательного процесса нормативным правовым актом, обязательным для исполнения, устанавлено, что "свое право на голосование он (депутат) осуществляет лично". Поскольку часть 4 статьи 101 Конституции Российской Федерации предписывает палатам Федерального Собрания принимать свои регламенты, эту норму следует считать основанной на Конституции.

Во-вторых, статьей 3 Конституции Российской Федерации учтанавлено, что:

"1 единственным источником власти в Российской Федерации

является ее многонациональный народ.

2. Народ осуществляет свою власть непосредственно, а также через

органы государственной власти...

3. ...Высшим непосредственным выражением власти народа

являются свободные выборы" .

Таким образом, Конституция РФ установила, что народ наделяет

органы государственной власти и выборных должностных лиц путем свободных выборов правом осуществлять власть от его имени.

В то же время статья 32 Конституции Российской Федерации конкретизирует эти положения основ конституционного строя в части, касающейся участия граждан в управлении делами государства. "Граждане Российской Федерации имеют право участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей" .

Обобщая приведенные конституционные положения, можно сделать вывод: граждане, проживающие в конкретном избирательном округе (избиратели), путем свободных выборов избирают конкретного депутата и передают ему часть своей власти, наделяют правом участвовать в управлении государством от их имени. Эти действия избирателей основаны на Конституции Российской Федерации, регламентированы федеральными законами и юридически закреплены путем выражения их воли в избирательном бюллетене.

Таким образом, депутат, по крайней мере от одномандатного избирательного округа, являясь представителем конкретной группы избирателей, будучи наделен частью их власти и уполномочен ими на участие в управлении государством, передавая свое право на голосование другому депутату, никак при этом юридически не оформляя эту передачу и не оговаривая свое решение по тем или иным вопросам, фактически лишает своих избирателей конституционных прав на участие в управлении делами государства и на осуществление своей власти через представительный орган государственной власти.

Исходя из этого, Президент Российской Федерации как гарант Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина не может считать решение представительного органа законным, если необходимое число депутатов, осуществляя власть от имени народа, не проголосуют за это решение, легитимизировав его

таким образом от имени определенной части граждан государства.

Очевидно, что в этом процессе самым спорным является способ определения реального числа депутатов, присутствующих в зале заседаний Государственной Думы и проголосовавших за конкретное решение. Ясно, что результаты визуального подсчета числа депутатов, присутствующих на заседании, любым органом или должностным лицом могут быть оспорены, если он специально не уполномочен на эти действия Государственной Думой.

В то же время существует ряд случаев, когда отсутствие депутата в зале заседаний и, следовательно, его неучастие в голосовании документально подтверждено. Это прежде всего официальные командировки, в том числе зарубежные, нахождение на стационарном лечении и другие.

В случае если подтверждено, что часть депутатов, якобы проголосовавших за принятие закона, в момент голосования в зале отсутствовали, а за вычетом их голосов необходимого для принятия закона в соответствии с Конституцией Российской Федерации количества голосов не набирается, такой закон не может считаться принятым федеральным законом в смысле части 1 статьи 107 Конституции Российской Федерации и не может быть подписан Президентом Российской Федерации. Это не вызывает сомнения.

Именно так произошло с Федеральным законом "О культурных ценностях, перемещенных в Союз ССР в результате Второй мировой войны и находящихся на территории Российской Федерации", когда после отклонения его Президентом Российской Федерации депутаты якобы приняли его в прежней редакции. При этом электронная система голосования показала 309 голосов "за", при необходимых 300. В то же время несколько депутатов, значившихся как проголосовавшие "за", находились либо в зарубежных командировках, либо на стационарном лечении, что подтверждено соответствующими документами. За вычетом

отсутствовавших депутатов количество голосов, поданых за принятие закона в прежней редакции, оказалось меньше 300.

Президент РФ принял единственно верное решение - такой закон не может считаться принятым в прежней редакции и возвратил его в Государственную Думу.

Отсюда следует вывод, что существующая система электронного голосования, позволяющая обезличенно голосовать любым количеством карточек, не приемлема для принятия законов в смысле частей 2 и 5 статьи 105, части 3 статьи 107 и части 2 статьи 108 Конституции Российской Федерации при отсутствии законодательно закрепленного права депутатов на передачу своего права на голосование другому депутату, что, впрочем, невозможно без внесения изменений в Конституцию Российской Федерации.

Изучение опыта работы парламентов разных стран показывает, что практически ни в одной развитой стране мира юридически не закреплена передача депутатом своего права на голосование другому депутату.

Правда, существуют исключения, в частности во Франции, где разрешается делегирование права на голосование, но это возможно только в ограниченных и закрепленных законом случаях (во Франции таких случаев шесть).

При этом делегирование является личным и одному депутату может быть делегированно право на голосование только одного депутата и на ограниченный срок. Перед началом заседания депутат, получивший право голосовать за другого депутата, обязан сообщить об этом председателю палаты, после чего он получает ключ от электронной системы голосования делегировавшего свое право на голосование депутата и сдает его по окончании срока таких полномочий. При поименном голосовании бюллетенями депутат, получивший право проголосовать за другого депутата, опускает его бюллетень со своей

фамилией и подписью.

Напротив, в большинстве парламентов мира прямо оговаривается недопустимость голосования депутатов друг за друга и существует строгая система контроля за этим, заключающаяся прежде всего в особой процедуре голосования. Кстати, электронные системы голосования применяются за рубежом при парламентских голосованиях достаточно редко и в основном при процедурных и второстепенных голосованиях. В то же время, во Франции электроника применяется довольно часто и по любым вопросам, но при этом каждый депутат по вызову секретаря палаты поднимается на трибуну и там нажимает кнопки электронной системы, что исключает возможность голосования за другого депутата, если ему не делегировано это право.

Наиболее распространенными являются голосование поднятием руки, вставанием с места и бюллетенями на трибуне, когда каждый депутат персонально вызывается спикером. Часто эти методы голосования применяются последовательно, если у группы депутатов возникают сомнения в объективности голосования предыдущим способом. В частности, такие контрольные переголосования проводятся в Европарламенте, в Италии и других странах.

В ряде стран применяются более жесткие формы контроля за объективностью голосования. Самая жесткая система принята в палате общин Великобритании, где голосование осуществляется "ногами", то есть депутаты голосующие "за" собираются по правую руку от спикера, а депутаты, голосующие "против", - по левую. Аналогичные методы разделения депутатов применяются в США и Италии.

Самое жесткое тайное голосование применяется в Японии, где депутат по вызову подходит к двум урнам и опускает в одну обезличенный бюллетень, а в другую табличку со своей фамилией. В случае если при подсчете голосов количество бюллетеней не совпадет с количеством табличек, результаты голосования аннулируются.

В каждом из парламентов применяются различные способы голосования - голосом, поднятием рук, путем разделения депутатов, поименно, по бюллетеням и посредством электронных устройств.

Выбор способа голосования, если нет конкретных указаний на этот счет в конституции или регламенте, зависит главным образом от важности законопроекта. Второстепенные законопроекты вотируются, как правило, голосом или поднятием рук. Законопроекты, регламентирующие важные вопросы либо не нашедшие достаточной поддержки у депутатов, ставятся на голосование с применением тех способов, которые обеспечивают точный подсчет голосов. К числу последних относятся голосование по бюллетеням, путем разделения депутатов, и путем выступления с поименными устными заявлениями.

В Австралии, Индии, США и ФРГ голосование путем разделения депутатов применяется преимущественно в тех случаях, когда возникают сомнения в точности подсчета результатов при голосовании поднятием рук или голосом.

Так, в США голосование разделением осуществляется вставанием с места поочередно голосующих за и против законопроекта. В ФРГ депутаты проходят в зал заседаний в три двери с надписями "за", "против" и "воздержался". В первом случае подсчет голосов осуществляют счетчики, назначенные из числа членов палаты, а во втором - секретари палаты.

Голосование бюллетенями, обеспечивающее тайное волеизъявление депутатов, редко применяется в парламентской практике. Одним из немногих исключений является практика Палаты депутатов Италии, где голосование бюллетенями должно быть проведено по требованию 20 депутатов.

Наиболее распространенный способ голосования - поименный, при котором зачитываются списки и каждый депутат после того, как назвали его имя, должен ответить: "за", "против" или "воздержался" (в

США-только "да" или "нет"). Ответы депутатов регистрируются и публикуются в парламентских официальных изданиях. Поименное голосование применяется при прохождении через парламент конституционных поправок, в ряде парламентов - при утверждении "финансовых" законопроектов, а также по требованию определенной части депутатов (например, в Конгрессе США-одной пятой членов палаты).

По сложившейся в подавляющем большинстве парламентов мира традиции, депутаты должны осуществлять свое право на голосование лично.

Только во Франции, Бразилии, Люксембурге и некоторых других государствах допускается голосование депутатов по доверенности. Столь же редким исключением является и практика "парного отказа" от голосования. Применяется она в парламентах Австралии, Канады, США и Великобритании в том случае, если один из депутатов по тем или иным причинам не может участвовать в голосовании. Чтобы не нарушить сложившееся соотношение сил в парламенте или в палате, он может договориться с другим депутатом от оппозиционной партии о взаимном отказе от голосования3 .

Эти примеры приведены с целью опровергнуть распространяемое отдельными депутатами Государственной Думы и средствами массовой информации мнение о том, что якобы юридически закрепленное право на голосование парламентариями друг за друга весьма распространено во всем мире.

Однако в реальности, как было показано выше, наоборот, стремление выявить объективное мнение большинства депутатов является основной тенденцией развития мирового парламентаризма, а объективность результатов голосования - залогом легитимности принимаемых решений.

Таким образом, проблема установления объективности результатов голосования в Государственной Думе является одной из самых актуальных в рамках процедурных механизмов обеспечения конституционности принимаемых законов. В связи с этим совершенно очевидно и то, что урегулировать эту процедуру внутренним регламентом невозможно. Это можно сделать только законом.