---

часть из работы

Следует восстановить плановые отделы для реализации ими функций планирования закупок сельского хозяйства в региональные продовольственные фонды и подготовки предложений соответствующим главам администраций для принятия актов по данному вопросу.

Представляется, что для эффективного исполнения федерального законодательства следует вывести гостехнадзор и ветеринарные инспекции из подчинения соответствующих министерств (управлений) сельского хозяйства субъектов РФ, что определяется выполнением ими контрольных и надзорных функций.

Традиционной проблемой органов исполнительной власти субъектов РФ является создание структурных подразделений, дублирующих функции друг друга: например, отделы приватизации и развития рыночных инфраструктур дублируют функции целой системы органов управления государственным имуществом или отделов организации рыночных отношений в структуре управлений сельского хозяйства. В структуре комитетов по зе

мельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ имеются отделы по координации землепользования крестьянских (фермерских) хозяйств, что дублирует функции аналогичных подразделений управлений сельского хозяйства.

Все это ведет к увеличению штатной численности, и, как следствие, к по вышению затрат на содержание аппарата управления, что особенно неприемлемо в условиях нестабильности экономики и дефицита как федерально го бюджета, так и бюджетов субъектов РФ.

Не секрет, что штат органов управления сельским хозяйством в некоторых субъектах РФ велик, но проблема даже не столько в затратах на его со держание, а в том, насколько этот аппарат эффективен и оправдывает, затрачиваемые на него бюджетные средства.

Выход видится в нормативном закреплении хотя бы примерной структуры органов управления сельским хозяйством субъектов РФ на федеральном уровне, но с таким расчетом, чтобы органы государственной власти субъектов РФ могли варьировать в строго определенных пределах виды и штаты отдельных структурных подразделений аппарата.

§3. Компетенция органов местного самоуправления по регулированию сельского хозяйства в Российской Федерации.

Говоря о деятельности органов местного самоуправления по регулированию сельского хозяйства в Российской Федерации, необходимо, прежде всего, выяснить вопрос о том, насколько соотносится государственное регулирование сельского хозяйства с местным самоуправлением вообще.

Прежде всего, следует сказать, что понятие местного самоуправления определяется как федеральным законодательством так и законодательством субъектов РФ.

Федеральный закон от 28 августа 1995 г. "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" определяет местное самоуправление, как признаваемую и гарантируемую Конституцией РФ самостоятельную и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. 44

В тоже время, некоторые акты субъектов РФ (в частности Устав (Основной Закон) Воронежской области)45 говорят о том, что местное самоуправление - форма народовластия, обеспечивающая организацию деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения в соответствии с федеральным и областным законодательством, а также иными правовыми нормативными актами органов государственной власти области, уставами (положениями) о местном самоуправлении и иными местными нормативными актами. Устав Иркутской области, например, в ст. 40 говорит о местном самоуправлении как о системе организации деятельности населения для самостоятельного и под свою ответственность решения вопросов местного значения.46

Европейская Хартия о местном самоуправлении, определяет, что местное самоуправление - это право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ими, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в

интересах местного населения.47 Таким образом, национальное законодательство позволяет выделить следующие признаки местного самоуправления:

1. это деятельность;2. самостоятельность населения при осуществлении этой деятельности;3. деятельность направлена на решение вопросов местного значения;4. учет исторических и национальных особенностей;5. гарантированность местного самоуправления государством.

Видно, что данные признаки не в полной мере соответствуют Европейской Хартии о местном самоуправлении, ибо последняя говорит об осуществлении органами местного самоуправления публичных дел, а не вопросов местного значения. На какие же признаки местного самоуправления следует обратить особое внимание в целях определения его соотношения с государственным регулированием вообще и государственным регулированием сельского хозяйства, в частности?

Прежде всего, стоит сказать, что действующее федеральное законодательство говорит о местном самоуправлении как о деятельности , а не о системе организации деятельности ( в приведенных примерах законодательства субъектов РФ) и не о праве и реальной способности ( Европейская Хартия о местном самоуправлении). Под такого рода деятельностью можно понимать так называемое муниципальное (местное) управление 48. Насколь

ко муниципальное управление соотносится с государственным управлением ( и соответственно государственным регулированием, как одним из проявлений государственного управления) показывает, прежде всего, анализ такого признака местного самоуправления, как указание на целевую его направленность, а именно - решение вопросов местного значения. Названные в ст. 6 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" предметы ведения местного самоуправления, на наш взгляд, нельзя однозначно относить к вопросам местного значения, а следует говорить о возможности органов местного самоуправления решать задачи по указанному кругу вопросов во исполнение решений принятых органами государственной власти. Законодательная практика зарубежных государств показывает, что при всем многообразии систем местного самоуправления, они не отделяются так жестко от государственных органов власти как это предусмотрено Конституцией РФ и федеральным законодательством. 49 В то же время мы не согласны с утверждением о том, что "попытки "встроить" местное самоуправление в систему органов государственной власти приведут к воссозданию государственного управления на местном уровне". 50

Хотя, согласно ст. 12 Конституции РФ, органы местного самоуправления

не входят в систему органов государственной власти, это, однако, не исключает выполнения ими отдельных государственных функций (если исходить из концепции федерального закона).

Это не означает, что государство может полностью отстраниться от правового регулирования структуры, функций и полномочий местного самоуправления. 51

Мы поддерживаем позицию таких авторов, как М.А. Краснов и К.Ф. Шеремет, утверждающих, что местное самоуправление - это особый уровень государственной власти, имеющий, впрочем, специфическую правовую природу.52

Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями ( с учетом сказанного выше мы будем иметь ввиду полномочия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ) осуществляется только федеральными законами, законами субъектов РФ, с одновременной передачей необходимых материальных и финансовых средств. Реализация такого рода полномочий подконтрольна соответствующим органам государственной власти.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает, что условия и порядок контроля за осуществлением органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий определяется, соответственно, федеральными законами и законами субъектов РФ.

Законодательство о местном самоуправлении большинства субъектов РФ содержит нормы о полномочиях органов местного самоуправления в области сельского хозяйства.53

В том случае, когда субъект РФ не имеет законов о местном самоуправлении и о разграничении предметов ведения между муниципальными образованиями, действуют статьи 51 и 60 Закона РФ от 6 июля 1991 года "О местном самоуправлении в Российской Федерации", в части не противоречащей Конституции РФ и федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. "54

Следующий признак местного самоуправления, на который необходимо обратить внимание - это гарантированность местного самоуправления государством в форме нормативного закрепления гарантий местного самоуправления и судебная защита местного самоуправления. Это является еще одним аргументом в пользу того, что государственные органы не могут быть иначе, чем организационно, отделены от органов местного самоуправления.

Мы видим, что и государственное управление и местное самоуправление, являясь выражением народовластия, обладают сходными признаками, а именно: рассматриваются, как вид деятельности; направлены на реализацию государственных функций; используют аналогичные методы управления. Разница видится лишь в использовании различных организационно-правовых форм, посредством которых осуществляются эти виды деятель

ности и в характере подчиненности органов местного самоуправления органам исполнительной власти.

Если вести речь о государственном регулировании как о проявлении государственного управления, то можно отметить, что регулирование как метод характерно и для местного самоуправления. Причем, даже если абстрагироваться от существа функций местного самоуправления, а подойти к данному вопросу с формальных позиций, то обнаруживается закрепленная законодательством возможность выполнения органами местного самоуправления государственных функций.

Таким образом, полномочия органов местного самоуправления по регулированию сельского хозяйства, можно условно разделить на две группы:

1) полномочия по решению вопросов местного значения ;2) отдельные государственные полномочия.

Согласно ст. 6 Федерального закона " Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", к вопросам местного значения, имеющим отношение к сельскому хозяйству, могут быть отнесены : владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью; комплексное социально - экономическое развитие муниципального образования; контроль за использованием земель на территории муниципального образования.

Владение, пользование и распоряжение муниципальной собственностью раскрывается, прежде всего в ст. 215. Гражданского кодекса РФ, где указывается, что:

1. имущество, принадлежащее на праве собственности городским и сельским поселениям, а также другим муниципальным образованиям , является муниципальной собственностью;2. от имени муниципального образования права собственника осуществляют органы местного самоуправления, а также в случаях и порядке, пре

дусмотренных федеральными законами, указами Президента РФ и постановлениями Правительства РФ, нормативными актами субъектов РФ и муниципальных образований, по их специальному поручению от их имени могут выступать государственные органы, юридические лица и граждане;

3. имущество, находящееся в муниципальной собственности закрепляется за муниципальными предприятиями ( в рассматриваемом нами случае -- сельскохозяйственными) и учреждениями во владение, пользование и распоряжение в соответствии со ст. 294, 296 ГК РФ.

Законодательство субъектов РФ и акты органов местного самоуправления конкретизируют полномочия исполнительных органов местного самоуправления в области сельского хозяйства, говоря, прежде всего, о контроле за использованием и охраной земель.

Местная администрация регистрирует право собственности на землю, права землепользователей и землевладельцев, договоры аренды земельных участков, включая и земли сельскохозяйственного назначения.55 Районная (городская) администрация организует ведение земельного кадастра, планирует использование земель сельскохозяйственного назначения, организует силами районных (городских) комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, проводит работы по землеустройству, дает заключения по планам землеустроительных работ, проводимых на территории муниципального образования, организуя эту работу путем регламентации деятельности городских (районных) комиссий по обследованию земель сельскохозяйственного назначения 56. Положениями о районных (городских) комите

тах по земельным ресурсам и землеустройству, утверждаемых руководителями комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ, предусмотрены также функции осуществления государственного контроля за использованием и охраной земель, участия в проведении инвентаризации земельного фонда.

Являясь территориальными подразделениями комитетов по земельным ресурсам и землеустройству субъектов РФ , взаимодействуя в своей деятельности с местной администрацией и подчиняясь ей, районные (городские) комитеты по земельным ресурсам и землеустройству выполняют функции государственного регулирования сельского хозяйства, решая одновременно вопросы местного значения ( если их можно назвать таковыми с учетом сказанного выше).

Органами местного самоуправления закрепляются полномочия органов управления сельским хозяйством, к каковым относятся управления (департаменты ) сельского хозяйства и продовольствия городов и районов.

Основными задачами управлений являются проведение аграрной политики на селе в соответствии с планами социально-экономического развития муниципальных образований, утвержденных представительными органами местного самоуправления. Необходимо отметить, что в отличие от комитетов по земельным ресурсам и землеустройству, управления сельского хозяйства и продовольствия не подчиняются вышестоящим органам исполнительной власти субъектов РФ за исключением вопросов государственного сельскохозяйственного технического надзора за состоянием тракторов, самоходных машин, механизмов и прицепов к ним, вопросов государственного инспектирования заготовок и качества сельскохозяйственной продукции, поставляемой по государственным контрактам для федеральных нужд и нужд субъектов РФ.

Иные функции управлений сельского хозяйства и продовольствия рай

онов и городов направлены на решение таких вопросов местного значения, как обеспечение комплексного развития муниципального образования.

Положениями об управлениях сельского хозяйства и продовольствия районов (городов) предусматриваются такие функции как:

1) организация научного обеспечения развития отраслей сельскохозяйственного производства;2) пропаганда научно-технических достижений;3) организация экспертиз технико-экономических обоснований проектов и инвестиционных программ в области сельского хозяйства;4) разработка и осуществление мероприятий по привлечению трудовых ресурсов в сельское хозяйство;5) разработка проектов нормативных актов и предложений по вопросам финансирования, налогообложения, кредитования, страхования, ценообразования в сельском хозяйстве;6) участие в разработке тарифных соглашений, отраслевых и коллективных договоров;7) разработка предложений по социальной защите работников сельского хозяйства, охране труда и технике безопасности.

Кроме того, в соответствии с п.2 ст. 5 Закона РФ "О ветеринарии" от 14 мая 1993 года в состав районных и городских управлений сельского хозяйства и продовольствия входят отделы ветеринарии, выполняющие функции государственного ветеринарного надзора на территории муниципальных образований.57 Подразделения Государственного ветеринарного надзора организуются также, как отделы или группы специалистов ветеринарного надзора на предприятиях, занятых приемом, убоем скота и птицы, перера

боткой, хранением и реализацией сырья и продуктов животного происхождения. Впрочем, вопрос о содержании указанных подразделений должен решаться местной администрацией за счет бюджетных ассигнований с учетом финансового состояния бюджета территорий, а также за счет средств, полученных на основе заключения договоров на оказание ветеринарных услуг.58