---

часть из работы

В современной юридической литературе понятие "качество закона" употребляется в широком значении. В основе такой трактовки лежит совокупный анализ социальных, политических, экономических и юридических параметров качества закона (иного нормативно-правового акта)3.

В наиболее общем плане качество нормативно-правового акта можно определить как целостную устойчивую совокупность его правовых и не правовых свойств, которая является одной из предпосылок его эффективного действия и применения специально уполномоченными органами государственной власти, местного самоуправления, должностными лицами в соответствии с установленными при его создании целями.

Качество закона, иного нормативно-правового акта - одно из условий его эффективного действия, а также эффективности правоприменения органов исполнительной власти.

К сожалению, разнообразие исходных посылок, методов исследований и степени обобщения анализа категории качества закона, затрудняет использование в практической нормотворческой деятельности существующих наработок.

Вот почему, по нашему мнению, в Российской Федерации назрела острая потребность принятия единого законодательного акта регламентирующего обязательные стандарты качества нормативно-правовых актов.

Беря за основу одну из существующих классификаций элементов, обеспечивающих совершенство законодательства, полагаем, что она нуждается в существенных дополнениях и уточнениях1.

1. Основополагающим критерием совершенства законодательства является правильное опосредствование им социально-экономических и политических закономерностей. Это необходимо для установления целей общественного развития, а также для определения правовых средств, с помощью которых предполагается достигнуть намеченных целей.1 См.: Эффективность правовых норм. - М.: Юрид. лит., 1980. - С. 80-81.

Ориентиром для установления необходимого соответствия целей и средств правовых норм, объективным законам общественного развития,

являются правовые принципы закрепленные, прежде всего, в международных правовых актах, Конституции Российской Федерации, а также в законодательных актах Российской Федерации.

Основной целью общественного развития и одновременно критерием качества нормативно-правовых актов в современный период является признание, гарантированность и защита прав и свобод человека и гражданина.

Принятие Конституции Российской Федерации в 1993 г. ознаменовало переход к новому типу правопонимания, рассматривающий признание и защиту прав и свобод человека и гражданина как основной показатель цивилизованности общества и государства, что свидетельствует о начале движения к гражданскому обществу и правовому государству.

Как отмечает B.C. Нерсесянц, присущее Конституции РФ человекоцентрическое правопонимание можно охарактеризовать как своеобразный естественноправовой вариант общей концепции различения и соотношения права и закона, признающий за правами и свободами человека исходное правовое начало. Права и свободы человека и гражданина - это первородное право, право высшей пробы, признанное многовековым опытом человечества. Право без человека также невозможно, как и права человека - без и вне права1.

С этих позиций может быть признан только тот закон (иной нормативно-правовой акт), который:

' См.: Нерсесянц B.C. Философия права. - М., 1997. - С. 375 -376.

Во-первых, соответствует общепризнанным нормам международного права о правах и свободах человека и гражданина. Согласно ч.1 ст. 17 Основного закона: 'Ъ Российской Федерации признаются и гарантируются права и свободы человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права и в соответствии с настоящей Конституцией". При этом, общепризнанные принципы и нормы

международного права являются составной частью правовой системы Российской Федерации (ч. 4 ст. 15). Это означает, что нормы о правах и свободах человека и гражданина, содержащиеся в ратифицированных Российской Федерацией и официально опубликованных международно-правовых актах, по тем или иным причинам не имплементированные во внутреннем законодательстве, имеют прямое действие и одинаково обязательны как для законодателя, так и для правоприменителей.

Это очень важно, так как международно-правовые акты и Конституция РФ часто закрепляют, по сути, одинаковые права не в идентичных формулировках, что рождает толкования по поводу последствий. К тому же, со временем международное сообщество может принять акты о новых правах и свободах, включение которых в Конституцию России по каким-то причинам может быть задержано1. Прямое действие ратифицированных международно-правовых актов о правах и свободах человека и гражданина являются своеобразной правовой гарантией их реализации.

Во-вторых, не противоречит Конституции РФ .

В-третьих, соответствует законам более высокой юридической силы, которые, в свою очередь, сами должны соответствовать двум указанным выше требованиям.

2 При этом, как справедливо отмечает Игнатенко B.B., должны быть соблюдены следующие критерии: а) критерий содержательно-правовой конституционности закона (соответствие предписаний закона нормам Конституции с точки зрения их правового содержания); б) критерий конституционности издания закона (соответствие издания закона установленным в Конституции нормотворческим правилам и законодательным процедурам); в) критерий компетенционной конституционности закона (соблюдение при издании закона норм о нормотворческой компетенции, содержащихся в Конституции). См.: Игнатенко В.В. Правовое качество законов об административных правонарушениях: дисс. ... докт. юрид. наук. -Екатеринбург, 1999. - С. 84.

Правильное опосредствование нормативно-правовым актом социально-экономических и политических закономерностей возможно только путем их научного познания и обоснования. Последнее означает тщательное научное изучение и учет всех факторов развития определенной сферы жизнедеятельности общества, к которой относится предполагаемый проект:

общественные отношения, которые должны быть упорядочены правовыми нормами, общественные потребности, которым они должны отвечать, перспективы их развития, интересы, которые будут затронуты этими нормами, то, насколько эти нормы будут отвечать общественному мнению, уровню правосознания и т.п.

Так, например, на сегодняшний день остается не до конца продуманной и крайне не сбалансированной политика в области регулирования миграционных процессов в Российской Федерации.

1 См.: Парламентская газета. - 2004. - 5 июня.2 Что касается Воронежской области, то согласно сообщению областного комитета государственной статистики "О социально-экономическом положении Воронежской области за январь-сентябрь 2003 года", за указанный период подтверждалась естественная убыль населения, которая снизилась против аналогичного периода 2002 года. Коэффициент рождаемости увеличился с 7,9 до 8,4 промилле. Коэффициент смертности вырос с 18,6 до 18,8 промилле // Коммуна. - 2003. - S ноября.3 См.: Парламентская газета. - 2002. - 22 ноября. - С. 4.4 Например, Указом Президента РФ от 18.08.1994 г. принята федеральная программа "Дети России", неоднократно продлявшаяся вплоть до 2006 г. (Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 17. - Ст. 1955; 1996. - № 9. - Ст. 799; № 39. - Ст. 4530; 1998. - № 3. - Ст. 314). В настоящее время, она включает 5 федеральных подпрограмм: "Дети-инвалиды", "Дети - сироты", "Одаренные дети", "Здоровый ребенок", "Профилактика безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних". В 1995 г. приняты Указы Президента РФ "Об утверждении Основных направлений государственной социальной политики по улучшению положении детей в Российской Федерации до 2000 г. (Национального плана действий в интересах детей)", "О президентской программе "Дети России" на 1998-2000 годы". Распоряжением Правительства РФ от 21.08.2001 г. № 1090 утвержден План действий по улучшению положения детей в Российской Федерации на 2001 - 2002 гг. Подробно о правовом положении детей в России см.: Черемухина Ю.А. Административно-правовой статус несовершеннолетних детей как объекта административной опеки. - Воронеж, 2004.

Между тем, по оценке демографов, к 2050 году численность населения России сократится с 145,6 млн. человек до 94,0 млн.1, так как смертность в нашей стране значительно превышает рождаемость (теряем по 700-800 тысяч человек в год). Население стареет и уже к 2015 году россиян трудоспособного возраста станет почти на 7 миллионов меньше, чем сейчас, некому будет обеспечивать пенсионные выплаты2. В России в настоящее время 42 миллиона семей, 24 миллиона - семьи с детьми, из них 22 миллиона проживают за чертой бедности. За шесть лет (1995-2000 г.г.) количество детей в стране уменьшилось на 4,8 миллиона . В целях реализации системы мер, направленных на всестороннее развитие детей, стимулирование рождаемости и охрану семьи был принят ряд целевых программ, однако их финансирование в настоящее время является крайне неудовлетворительным4.

На охрану здоровья матерей и детей в регионах сейчас в среднем тратится 10% от бюджета, хотя должно расходоваться не менее 1/3 денежных средств1.

Плотность населения в России самая низкая в Европе2. За Уралом сосредоточены 60 процентов экономически выгодных ресурсов, а живут там по расчетам, в среднем три человека на квадратный километр. У наших соседей - по 178 человек. Согласно последней переписи населения, самый большой отток граждан характерен для Дальневосточного региона -население Чукотки, Камчатки, Сахалина, Приморского и Хабаровского краев сократилось почти на 20-40 процентов. Приморский край, за последние несколько лет покинули около 40 тысяч жителей. Две трети из них - это трудоспособное население3.

Не сбалансированная политика федеральных органов власти в сфере демографии и миграции, приводит к тому, что в России будет весьма сложно сохранить свой суверенитет в Сибири и на Дальнем Востоке4. Кроме того, страна теряет много новых рабочих рук и, что не менее важно, мозгов. В людских ресурсах нуждаются многие регионы, имеющие перспективы развития.

См.: Здоровые дети - здоровая страна // Парламентская газета. - 2004. - 24 июня.

2 См.: Графова Л. Новые законы превратили Россию в страну закрытых дверей // Известия. - 2003. - 07 августа.3 См.: Российский Север: кладовая богатств или необитаемое пространство // Парламентская газета. - 2003. -20 июня; Синенко Л. Возвращение исторических россиян на свою родину из республик бывшего СССР омрачено трудностями // Сельская жизнь. - 2003. - 03 декабря.4 Это происходит и из-за так называемой "китайской экспансии". По официальной статистике, число нелегально прибывших на Дальний Восток китайцев составляет 390 тысяч человек. Однако специалисты утверждают, чтобы получить реальную картину, эту цифру необходимо умножить на 30. См.: Миграция без оваций // Парламентская газета. - 2003. - 29 марта. - С. 1.5 Так, в Государственной Думе РФ идет работа по разработке и принятию следующих законов: "Об основах государственной поддержки семьи"" "О государственной поддержке молодых семей", "О государственной поддержке семейного и детского отдыха", "О предотвращении насилия в семье", "Об информационной безопасности семьи", "О внесении изменений и дополнений в отдельные законы Российской Федерации, касающиеся социальной защиты детей-инвалидов с детства" и др.

Таким образом, объективно назрела необходимость в создании целевой программы для решения демографической проблемы и стимулирования рождаемости в российских семьях5, однако, это очень длительный и кропотливый процесс, поэтому, учитывая существующую демографическую

и экономическую ситуацию в стране, миграционная политика России, безусловно, должна стать предметом более пристального внимания государства.

О правильной нормотворческой деятельности, возможно говорить только в том случае, если перед принятием того или иного нормативно-правового акта заранее исследуются различные социальные последствия.

Кроме того, вследствие сложности общественной жизни, взаимозависимости различных процессов и явлений, подчас их противоречивого характера, совершенно очевидно, что любая мера (экономическая, организационная, законодательная и т. д.) будет порождать наряду с главными, также и определенные побочные последствия. Некоторые из них могут быть по своему значению противоположны тому, что является конечной целью принимаемой меры.

Так, например, в Российской Федерации введена так называемая миграционная карта, которую обязан получить и заполнить каждый иностранец при въезде в Россию1.

1 См.: Приказ МВД, МИД, Минтранса, МПС, ГТК, ФПС России N 1095/16531/143/49/1189/692 от 11 ноября 2002 года "О введении в действие миграционных карт" // Российская газета. - 2002. - 13,14 ноября; Постановление Правительства РФ от 16.08.2004 г. № 413 "О миграционной карте" // Собрание законодательства РФ. - 2004. - № 34. - Ст. 3553; Российская газета. - 2004. - 20 августа.2 Так, по данным управления по делам миграции Краснодарского края, только за шесть месяцев 2004 года через государственную границу Российской Федерации на территорию Краснодарского края проследовало порядка 433 тысяч иностранных граждан из ближнего и дальнего зарубежья. Не разрешен въезд на территорию России 119 тысячам человек. // Парламентская газета. - 2004. - 19 августа.

Тем не менее, ресурсов для реализации данного нововведения явно недостаточно, не учтено количество пересекающих границу иностранных граждан2, высокая коррумпированность ведомств, отвечающих за распространение карт, результатом чего стали случаи их незаконной продажи, взятки, произвол милиции. Простая формальность превратилась в достаточно неприятную и длительную процедуру для многих иностранцев в России, поэтому многие мигранты обращались и обращаются за помощью к различным фирмам, которые делают и регистрацию, и миграционную карту за сутки.

Научная обоснованность означает также, что принимаемый нормативно-правовой акт хорошо впишется в систему действующих или будущих (намеченных к разработке) нормативно-правовых актов, что он свободен от неувязок и логических противоречий. Его нормы не только юридически и логически взаимосвязаны между собой, но и скоординированы с нормами других, близких ему по теме нормативно-правовых актов2.

Сохранение недостаточно научно обоснованных правовых норм может обеспечить на некоторый период возможность их принудительного осуществления, однако, это достигается ценой социальных несоответствий, дезорганизации и торможения развития общественных отношений. В конце концов, это приводит к тому, что участники правоотношений стараются "обойти закон", нормативные предписания не исполняются, служат источником правового нигилизма.

Указанная закономерность отчетливо проявляется на примере регулирования налоговых отношений, вопросов трудоустройства иностранных граждан в Российской Федерации и многих других.

2 В течение 2002 года на территорию России въехало 283 тыс. иностранных рабочих из 119 стран мира. Самый обильный поставщик рабочей силы - Украина (на нее приходится 32% въехавших), затем следуют Китай (13%) и Турция (7%) См.: Братерский А., Коныгина H. Госдума обсудила концепцию миграционной политики // Известия (Москва). - 2002. - 10 декабря.3 См.: Федеральный закон "О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации" от 25 июля 2002 г. № 115-ФЗ // Собрание законодательства РФ. - 2002. - № 30. - Ст. 3032; Постановление Правительства РФ " О порядке выдачи иностранным гражданам и лицам без гражданства разрешения на работу" от 30 декабря 2002 г. № 941 // Собрание законодательства. - 2003. - № 1. - Ст. 134; Указ Президента РФ от 16.12.1993 г. № 2146 "О привлечении и использовании в Российской Федерации иностранной рабочей силы" // Собрание актов Президента и Правительства. - 1993. - № 51. - Ст. 4934.

Предприятия России сегодня сталкиваются с проблемой нехватки рабочей силы, вследствие чего на стройках, городском транспорте, в жилищно-коммунальном хозяйстве и других сферах востребованы иностранные работники различных специальностей . Однако, процедура их трудоустройства очень сложная, длительная и дорогостоящая. Согласно действующим нормативно-правовым актам, работодатель сначала сам должен получить разрешение на привлечение иностранной рабочей силы, при этом он обязан подать заявку за год вперед, что лишает бизнес гибкости.

После этого, при отсутствии подписанного Российской Федерацией со страной, из которой переселенец прибыл, соглашения о статусе вынужденного переселенца, администрация предприятия, намеревающаяся принять мигранта, должна получить разрешение на работу для каждого иностранного работника отдельно. Миграционная служба дает ответ в течение 30 - 45 дней. При этом за право найма на работу каждого иностранца работодатель должен заплатить пошлину в местный бюджет три тысячи рублей. И внести залог - сумму, достаточную, чтобы работник в экстренном случае мог отбыть в государство его гражданской принадлежности без ущерба для российского бюджета. Понятно, что далеко не каждый работодатель готов нести дополнительные расходы (эти суммы, зачастую неподъемны для среднего и малого бизнеса), да еще ждать два месяца пока оформляется разрешение. Нередко эти деньги взимаются с самих мигрантов, что по большому счету не спасает ситуацию.

Полученное разрешение работодатель должен передать трудовому мигранту до начала его трудовой деятельности. То есть все это время потенциальный работник должен находится или за границей, или в качестве нелегала без всяких источников доходов несколько месяцев. Кроме того, на основании уже готового разрешения для предприятия, необходимо еще оформить ходатайство самого иностранца о выдаче подтверждения на право трудовой деятельности, за которое, он должен заплатить тысячу рублей. Срок, на который при этом работнику выдается разрешение на временное пребывание - один год.

Следует отметить, что российское миграционное законодательство никак не связано с рынком труда и рыночными условиями его функционирования, даже законопослушный человек поставлен в условия, при которых он не имеет возможности соблюсти закон. Соответственно, и работодатели оказались в такой ситуации, что если они будут неукоснительно соблюдать закон, то окажутся вынуждены либо

функционировать с неукомплектованной рабочей силой, либо вообще закрыться1.

Так как сегодня легализация трудового мигранта для бизнеса невыгодна, то наряду с ростом легальной миграции растет миграция нелегальная2.

По нашему мнению, необходимо упрощать процедуру найма иностранных работников. Можно было бы выдавать работодателю разрешение на привлечение иностранной рабочей силы на условиях обычного лицензирования деятельности, сроком на 3-5 лет и безусловным лишением лицензии при привлечении нелегальных трудовых мигрантов. Некоторые исследователи предлагают введение так называемого залогового механизма для получения иностранными гражданами разрешения на право заниматься трудовой деятельностью. Представляется, что этот вариант гораздо более привлекателен, чем существующий. (См.: Проект аналитической записки Центра стратегических исследований Приволжского федерального округа Полномочному представителю Президента РФ в ПФО // www. antropotok. archipelag. ru).

Кроме того, необходимо упростить порядок выдачи разрешений на въезд, уменьшить размер платы за получение разрешения на работу, в случаях, когда работодатель привлекает мигрантов на временные сельскохозяйственные работы (уборка зерновых, сбор плодово-ягодных культур и овощей) на срок от 2 до 4 месяцев.

В ходе подготовки данного исследования нами было опрошено 37 руководителей и владельцев сельскохозяйственных предприятий, владельцев плодовых и овощных хозяйств, и 65 граждан Молдавии, прибывших на уборку плодовых культур в хозяйства Новоусманского района Воронежской области. Все руководители отмечали, что с введением нового законодательства количество прибывших на сезонные работы граждан Молдавии и Украины сократилось в десятки раз. Кроме того, из-за сложной процедуры оформления разрешения на работу, они вынуждены отказываться от их услуг. Граждане Молдавии также высказали мнение, что процедура оформления разрешения на работу излишне усложнена.

Максимально упрощена должна быть и процедура временной регистрации по месту жительства иностранца. Она должна быть сведена к той форме, когда мигрантам будет проще и выгоднее зарегистрировать свое пребывание, чем не зарегистрировать.

2 По данным ФПС России, за последние 5 лет количество задержанных на границе незаконных мигрантов возросло почти в 10 раз. В их числе оказались граждане более 30 государств, с которыми Россия не имеет общих границ. Сложилась устойчивая тенденция превышения количества въехавших в Россию иностранных граждан над количеством выехавших. Так, в 2000 году в Российскую Федерацию въехали 21,2 миллиона иностранных граждан, выехали 17,9 млн. Это позволяет предположить, что часть иностранных граждан, въехавших в Россию на законных основаниях, остается на российской территории с нарушением установленных правил и переходит в категорию нелегальных мигрантов См.: Куликов А.С. О некоторых проблемах миграции в Российской Федерации // Право и безопасность. - 2002. - № 2-3 (3-4). - С. 32-40.3 Так, за январь-июль 2004 года управлением по делам миграции Краснодарского края проведено более пяти тысяч проверок предприятий различных форм собственности, привлекающих иностранных работников. Выявлено порядка 1970 нарушений правил привлечения и использования иностранной рабочей силы. См.: Что у переселенцев в багаже // Парламентская газета. - 2004. - 19 августа.

Работодатели используют рабочих, особенно строителей, из Украины, Таджикистана, Молдовы, Армении и так далее "втемную", чтобы экономить на социальных отчислениях, которые обязаны делать3. Эти незаконные мигранты, во-первых, занимают те места, которые могли бы занять именно законные мигранты, то есть те люди, которые хотят приехать в Россию на постоянное место жительства, во-вторых, сами оказываются в бесправном положении, положении в сущности несуществующих людей. Их как бы нет на территории России, а значит, они не могут получить юридической

защиты, в том числе от самих российских работодателей. В третьих, незаконные мигранты сбивают цены на российском рынке труда -иностранцы соглашаются работать за такую плату, которая не устраивает наших работников. В четвертых, бюджеты всех уровней недополучают миллиарды рублей, которые могли бы поступить от легально работающих иностарнцев1.

Для защиты отечественного рынка труда введены так называемее трудовые миграционные квоты. В то же время при их установлении зачастую также не соблюдаются объективные социально-экономические закономерности развития регулируемых ими общественных отношений.

Например, согласно утвержденным на 2004 год квотам, в Калининградскую область разрешен въезд 48 ООО иностранным гражданам и лицам, не имеющим гражданства, что составляет примерно пять процентов коренного населения области. Такое количество временно проживающих может привести не только к ужесточению конкуренции на рынке труда, но и к резкому обострению взаимоотношений с соседними странами. Между тем, по сообщениям УВД Калининградской области на утверждение подана на порядок меньшая цифра. Однако, в большинстве российских регионов ситуация, прямо противоположная - официальные квоты на иностранную рабочую силу на несколько порядков ниже реально необходимых. Например,

квота Тульской области на 2004 год - 1 тысяча человек, хотя требуется значительно больше3.

Очевидно, необходимо дополнить Постановление Министерства труда и социального развития Российской Федерации от 29 апреля 2003 года № 23 "Об утверждении порядка подготовки и рассмотрения предложений по определению квоты на выдачу иностранным гражданам приглашений на въезд в Российскую Федерацию в целях осуществления трудовой деятельности"4 положением о невозможности устанавливать трудовые миграционные квоты в количестве большем, чем это передано на утверждение субъектом Федерации, а при необходимости установления меньшего заявленному числу трудовых миграционных квот - обязательность согласования этого количества с соответствующим субъектом Федерации.

Отмеченные, и многие другие проблемы возникли из-за недостаточной научной обоснованности нормативно-правовых актов в области регулирования миграционных отношений в Российской Федерации, ненадлежащем учете всех объективных законов развития данной сферы общественной жизни.

История и современность дают многочисленные примеры того, к каким отрицательным социальным последствиям могут привести нормы, построенные на основе недостаточного знания подлежащей их урегулированию действительности, на основе ошибочной оценки их социальных последствий, волюнтаризма, базирующегося на иллюзии, что развитие общества может быть подчинено авторитарному порядку5.

2. Следующей предпосылкой высокого качества законодательства является верный выбор предмета регулирования нормативно-правового акта.

Понятие "предмет" выражает нормативную тему акта, отражающую объективно существующие процессы, явления и отношения. Предмет

нормативно-правового акта есть нормативный выбор объекта воздействия, т. е. подлежащий регулированию аспект экономических, политических, социальных и иных явлений и отношений.

Предмет закона выявляется, прежде всего, как осознание общественной потребности и возможностей ее удовлетворения путем принятия и реализации закона. Будучи разновидностью решения, закон призван выступать как нормативная модель будущего, с опережением процессов, на которые он призван воздействовать6.

Выбор предмета правового регулирования особенно затруднен в подвижных отраслях управления. Здесь необходимо проводить систематический анализ происходящих общественных процессов с помощью научных исследований, сбора и анализа разнообразной информации (экономической, социальной, научной и т. д.), учета общественного мнения. Как правило, нормативному воздействию подлежат только самые важные общественные отношения.