---

часть из работы

Так, статья 38 Положения о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 году, утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 1557 от 1 октября 1993 года, утвердила 25-ти процентный барьер. Аналогичная норма содержится в ст. 61 Федерального закона "О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации". Статья 55 Федерального закона "О выборах Президента Российской Федерации" установила 50-ти процентный барьер.

1 Шугрина Е. Аналитический обзор законодательства субъектов Российской Федерации Сибирского и Дальневосточного регионов о выборах в органы местного самоуправления. - Новосибирск. 1996. С. 28.

С:УЦ\1ЛГЛ2ЛХС

Избирательное законодательство субъектов Российской Федерации подходит к данному вопросу, как упоминалось выше, достаточно многообразно. В частности, в законодательстве Новосибирской, Омской, Томской областей, Красноярского, Приморского края установлено, что избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если в выборах приняло участие менее 25 процентов зарегистрированных избирателей1.

Областной закон "О выборах Главы Администрации (Губернатора) Ростовской области" предусматривает 33-х процентную планку явки избирателей.

Закон г. Москвы от 27 сентября 1995 года, в редакции 13 марта 1996 года "О выборах мэра и вице - мэра г. Москвы" в ст. 40 предусматривает, что "городская избирательная комиссия признает выборы несостоявшимися, если в них приняло участие менее половины избирателей, внесенных в списки избирателей на момент окончания подачи голосов"1. Установленные пороги явки на прошедших в 1993 - 1998 годах выборах не затронули гарантии свободы выборов и сами по себе явились важными показателями демократизма избирательной системы2.

Рассмотренный авторский подход в отношении принципа свободы волеизъявления, естественно, не может претендовать на полную аргументированность и исчерпывающую объективность. Реализация данного принципа и подходы к самой проблеме достаточно многообразны ввиду нормативного наличия изложенного выше противоречия между свободой и добровольностью участия избирателей в выборах и институтом признания выборов состоявшимися или несостоявшимися, в зависимости от количества избирателей, принявших участие в голосовании.

2.2. Избирательные процедуры, обеспечивающие конкурентность, открытость и гласность выборов.1 Законы г. Москвы. 1994 - 1996 года. - М. 1997. С. 364.2 Зиновьев А.В. Гарантии свободы выборов представительных органов власти в России // Государство и право. 1995. № 1. С. 16.

Статья 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п. 11 устанавливает, что, в случае, если ко дню голосования в избирательном округе не останется ни одного кандидата либо число зарегистрированных кандидатов окажется меньше установленного числа мандатов или равным ему, либо будет зарегистрирован только один список кандидатов, выборы в данном

избирательном округе по решению соответствующей избирательной комиссии откладываются на срок не более четырех месяцев для дополнительного выдвижения. Данное положение является нормативным выражением принципа конкурентности выборов, одной из существенных новелл избирательного законодательства1 (по сравнению с советским периодом истории страны), предпосылкой организации и проведения демократического конкурентного избирательного процесса2, включающего в себя в обязательном порядке наличие альтернативы как возможности выбора.

Идеологизация избирательной системы страны за предшествующие 90-м годам семь десятилетий не только не привела к реальной демократической процедуре, к обеспечению подлинной свободы волеизъявления избирателей, но и породила нечто иное. С принятием Конституции СССР 1936 года, формально провозгласившей демократические принципы, выборы в нашей стране фактически превратились из способа выявления в способ искажения воли населения, поскольку за ними не стояли адекватные их содержанию процессы, не была создана гарантия против формализма и заорганизованное(tm) избирательной процедуры3. Формальные выборы зачастую представляли собой сплошной фарс и не давали возможности выбора между различными кандидатами, они проводились под контролем властей и их итоги часто фальсифицировались4.

1 Ржевский В.А. Развивать принципы избирательного права. // Народный депутат. 1992. № 2. С. 51.2 Лысенко В.И. Правовое регулирование выборов в представительные (законодательные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 89.3 Ржевский В.А. Развивать принципы избирательного права // Народный депутат. 1992. № 2. С. 51.4 Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. - М.:Норма. 1998. С. 342.5 Вестник Конституционного Суда Российской Федерации. № 6. 1996.

C:\U\L\T Л2.ПХ>С

Собственно понятие "альтернативность выборов" в действующей современной нормативной системе, регулирующей избирательные процедуры, появилось в определении Конституционного Суда Российской Федерации от 4 ноября 1996 года по запросу Читинской областной Думы5.

Конституционный Суд квалифицировал альтернативность в качестве важнейшего условия подлинно свободных выборов, обеспечивающего избирателю реальную возможность отдать предпочтение одному из нескольких кандидатов путем свободного волеизъявления.

Вместе с тем реализация принципа конкурентности выборов испытывает определенные трудности. Связано это с тем, что, несмотря на положение статьи 32 названного федерального закона, конкретного указания на необходимость наличия как минимум двух кандидатур ни федеральные, ни большинство региональных избирательных законов не предусматривают. В этих условиях появляются возможности для субъективного толкования норм Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации". Существует, например, следующая точка зрения: исходя из логического толкования правовой нормы части второй ст. 20 утратившего силу Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав граждан" 1994 года и ныне действующей редакции статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации", можно сделать вывод, что речь, во - первых, идет, скорее о выборах в законодательные (представительные) органы, а, во - вторых, исключительно об этапе выдвижения и регистрации кандидатов1. И если второе противоречие Федеральный закон от 30 сентября 1997 года устранил, то первое теоретическое допущение опровергнуть достаточно сложно. На основании вышеприведенной юридической аргументации делается заключение, что возможны выборы и на безальтернативной основе.

Более того, федеральный законодатель в плане реализации принципа конкурентности сам далеко не последователен.

1 Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 106.

C:\UU-01DOC

Пункт 12 статьи 32 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" прямо предусматривает, что законом субъекта Российской

Федерации может предусматриваться проведение голосования по одной кандидатуре на выборах депутатов органов местного самоуправления, при этом кандидат считается избранным, если за него проголосовало не менее 50 процентов избирателей, принявших участие в голосовании. Более того, статья 59 данного закона закрепляет возможность проведения голосования по одной кандидатуре при проведении повторного голосования на всех уровнях выборов - федеральном, региональном, местном - в случае, если после снятия всеми остальными кандидатами своих кандидатур в избирательном бюллетене на день проведения повторного голосования останется только один кандидат. При этом он также должен получить не менее 50 процентов голосов избирателей, принявших участие в голосовании.

Такой подход федерального законодателя приводит к тому, что на уровне субъектов Федерации реализация принципа конкурентности проведения выборов становится проблематичной. Типичные же ошибки, допускаемые законодательными органами государственной власти субъектов Российской Федерации в работе по подготовке избирательного законодательства,1 включают в себя и допущение безальтернативной основы голосования при проведении как общих выборов, так и повторного голосования. Такой подход к правовому регулированию вряд ли обеспечивает действительную состязательность кандидатов и их программ. Отказ от принципа конкурентности проведения выборов может привести к серьезному откату назад в реализации избирательных прав граждан Российской Федерации, а сама процедура проведения выборов может превратиться в пустую формальность.

1 Щукин А.С. Некоторые проблемы совершенствования избирательного законодательства в субъекте Российской Федерации. На примере Оренбургской области. - Саратов. 1998. С. 80 - 81.

В 1996 и 1997 годах на безальтернативной основе были проведены выборы президентов Татарстана, Кабардино - Балкарии, а также повторное

голосование при выборах главы администрации Курганской области1. Причем сложилась достаточно интересная ситуация с выборами главы администрации Курганской области.

На выборах 24 ноября 1996 года ни один из трех кандидатов не набрал необходимого числа голосов для избрания. Избирательная комиссия Курганской области назначила повторное голосование на 8 декабря 1996 года и включила в избирательный бюллетень двух кандидатов, набравших наибольшее число голосов. Однако один из кандидатов свою кандидатуру при повторном голосовании снял, а третий кандидат, внесенный в избирательный бюллетень в первом туре, также отказался от участия в выборах в качестве кандидата. Избирательная комиссия области в соответствии со ст. 33 Областного закона "О выборах главы администрации" приняла решение о проведении повторного голосования по одной кандидатуре. С данным решением, нарушающим, по его мнению, принцип конкурентности выборов, не согласился гражданин В.В.Насонов, подавший жалобу в Курганский областной суд по поводу решения областной комиссии.

1 Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 1995 -1997 гг. Электоральная статистика. - М. 1997. С. 66, 90, 226.

Шергин В.П. О законодательных особенностях установления результатов выборов глав исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации // Вестник Центральной Избирательной комиссии Российской Федерации. 1997. № 2. С. 106.

3 декабря глава администрации области издал постановление № 605 "О приостановке выборов главы администрации (губернатора) Курганской области". 4 декабря прокуратура Курганской области постановление главы администрации области опротестовала. 5 декабря областной суд, рассмотрев заявление В.В. Насонова, а также заявление областной Думы о незаконности постановления главы администрации, признал решение Избирательной комиссии области о проведении повторного голосования по одной кандидатуре соответствующим избирательному законодательству, а постановление главы администрации о приостановке выборов губернатора признал недействительным. 8 января 1997 года состоялось заседание Верховного Суда Российской Федерации, на котором была рассмотрена кассационная жалоба

гражданина В.В. Насонова на решение Курганского областного суда. Верховный Суд признал решение Избирательной комиссии Курганской области о проведении повторного голосования 8 декабря 1996 года по одной кандидатуре соответствующим избирательному законодательству и решение областного суда оставил в силе1.

Приведенный пример достаточно ярко свидетельствует о неоднозначности восприятия назревшей необходимости проведения только альтернативных выборов. Безальтернативность, косвенно поощряемая на сегодняшний день федеральным законодателем, не согласуется с концепцией современного российского избирательного права. По достаточно справедливому мнению ряда специалистов, такой ситуации вполне можно было бы избежать, если бы федеральное законодательство прямо и недвусмысленно закрепляло альтернативность как императивное условие организации и проведения выборов различного уровня2. Сама практика проведения выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации доказала, что в настоящее время для проведения свободных, демократических выборов в субъектах Российской Федерации требуется достаточно детальное федеральное законодательное регулирование и контроль за соблюдением избирательных прав граждан со стороны федеральных органов государственной власти.

Это позволит препятствовать развитию появившихся в последнее время устойчивых негативных тенденций к ограничению избирательных прав граждан в избирательном законодательстве субъектов Российской Федерации3 (о чем еще будет сказано ниже).

'Выборы глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации, 1995 -1997 гг. Электоральная статистика. - М. 1997. С. 226 - 227.

2 Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.:Норма. 1996. С. 33.3 Постников А.Е. Избирательное право России. - М. 1996. С. 95 - 96.

С:\и\иГЛ2.Е)ОС

Несмотря на имеющиеся при реализации принципа конкурентности выборов противоречия, в Российской Федерации в 1993 - 1998 годах выборы в

целом проходили на альтернативной основе, с достаточно высокой политической активностью граждан и общественных объединений1.

На выборах Президента Российской Федерации в 1996 году в качестве кандидатов на пост Президента Центральной избирательной комиссией Российской Федерации были зарегистрированы 12 человек. Еще шестерым претендентам Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отказала в регистрации в период с 19 по 26 апреля 1996 года. Данное решение основывалось на весьма жестких условиях законодательства для оформления подписных листов, учете негативных моментов, имевших место в практике прошедших выборов в представительные органы2. Постановления Комиссии по данному поводу были обжалованы в судебном порядке, однако Верховный Суд Российской Федерации оставил жалобы без удовлетворения, а решение Центральной избирательной комиссии Российской Федерации счел правомочным3.

1 См. Выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, 1995 год. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 89 -91. Первые выборы первого губернатора. - Ростов - на - Дону. 1996. С. 8 - 10.2 Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. - М.:Норма. 1996. С. 31.3 Выборы Президента Российской Федерации. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 99 - 100.4 Выборы Президента Российской Федерации. Электоральная статистика. - М. 1996. С. 129.

В результате голосование 16 июня 1996 года проводилось по одиннадцати кандидатам (Тулеев А. - Г.М. снял свою кандидатуру) и состязательность кандидатов, их программ, сам принцип конкурентности был реализован на должном уровне. При этом, следует отметить, что первые три кандидата: Ельцин Б.Н., Зюганов ГА. и Лебедь А.И. набрали почти 82 процента голосов избирателей, принявших участие в голосовании, в то время как остальные восемь кандидатов записали в свой багаж чуть более 15 процентов4. Сама же возможность альтернативы четко выявила существующие на лето 1996 года основные социально - политические предпочтения избирателей России, что

впоследствии проявилось и во втором туре президентских выборов1, проходивших опять - таки на альтернативной основе.

Заслуживает быть отмеченной как важная гарантия реализации принципа конкурентности выборов ст. 66 Устава Читинской области, которая устанавливает альтернативную основу выборов как обязательное условие правомерности их организации и проведения.

Думается, этот опыт вполне мог бы позаимствовать и федеральный законодатель (впрочем, как и представительные органы государственной власти субъектов Российской Федерации). Это помогло бы снять любые вопросы об обязательности альтернативной основы выборов и исключило бы любую возможность их проведения с единственным кандидатом, когда избиратель при голосовании фактически лишен права выбора2.

1 Кола Доминик. Противоречия в конституционной истории СССР, России и строительство многонационального правового государства. // Политические исследования. 1998. № 6. С. 78.2 Авакьян С.А. Выборы 1993 - 1994 годов в Российской Федерации: правила и процедуры. - М. 1994. С. 10.3 Смирнов В.В. Правовые гарантии и принципы участия граждан в выборах. Правовая культура, электоральная активность и телевидение. - М.:Викон. 1996. С. 26.

Демократия, как свидетельствует мировой и отечественный опыт, это не только наличие демократической конституции и демократического законодательства (в том числе и избирательного) в целом и даже не только основанные на них республиканская форма правления и соответствующие ей институты законодательной, исполнительной и судебной ветвей власти. Демократия определяется в значительной степени объемом прав и свобод человека и гражданина, реальными возможностями населения участвовать в политике, в формировании органов власти и управления, в выработке, принятии и реализации ими решений3; наличием совокупности норм, обеспечивающих реализацию принципа открытости в деятельности избирательных комиссий на всех стадиях избирательного процесса, открытости и гласности избирательных кампаний для всех участников избирательного процесса: кандидатов, избирательных объединений и блоков, средств массовой информации, избирателей, международных наблюдателей. Совокупность этих

факторов крайне важна, поскольку при проведении избирательных кампаний (и одновременно оформлении институтов власти) она значительно облегчает ситуацию, потому что создается перекрестный контроль друг за другом, и те, кто заинтересован в нормальном прохождении выборов, сами и осуществляют этот процесс1.

Федеральный закон "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" в п. 7 статьи 3 определяет, что деятельность избирательных комиссий при подготовке и проведении выборов, подсчете голосов и установлении результатов голосования, подведении итогов выборов осуществляется открыто и гласно. Сама процедура реализации принципа открытости нормативно отражена в статье 26 данного закона.

Аналогичные нормы присутствуют и в региональных избирательных законах. Закон г. Москвы, например, в статье 18 устанавливает, что при разборе жалоб на заседаниях избирательных комиссий вправе также присутствовать представители заинтересованных сторон2.

1 Застрожная O.K. Роль избирательных комиссий во взаимодействии с общественными объединениями в повышении активности и правовой культуры избирателей. Материалы семинара. - Ростов - на - Дону. 1997. С. 14 - 15.2 Законы г. Москвы. 1994 - 1996. - М. 1997. С. 341.

С:\и\1ЛГЛ2ЛХ>С

Пункт 3 статьи 26 Федерального закона "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации" предусматривает возможность деятельности непосредственно на избирательных участках в день голосования наблюдателей и международных наблюдателей. Роль участия населения в политике, в выборах, как основе этого участия, выдвинули данный институт в число главных слагаемых успешного осуществления избирательных процедур. Особенно актуально это для России, российского общества, недавно начавшего жить в условиях политической свободы и еще не научившегося распознавать, где кончается свободное распространение идей и где начинаются проблемы совершенно иного толка, результатом которых может оказаться в том числе запрет этих самых

избирательных процедур1. Большое число лиц (включая членов комиссий с правом совещательного голоса и с правом решающего голоса, прошедших в составы комиссий от тех или иных политических сил и больше контролирующих, нежели работающих), следящих за чистотой избирательных процедур, - это не просто дань политической моде, это реальное состояние общества, реальный уровень правовой грамотности, культуры основной массы населения, вполне объективный страх возврата в недалекое тоталитарное прошлое2.

Вместе с тем участие представителей общества в процедурах легитимизации власти означает и реальный интерес к происходящим демократическим переменам.

В Ростовской области при проведении местных выборов в декабре 1996 -июне 1997 года в работе почти 2500 участковых избирательных комиссий принимали участие 9672 члена комиссии с правом совещательного голоса и 15387 наблюдателей, что почти в два раза больше, чем при проведении в 1995 году выборов депутатов Государственной Думы второго созыва3.

1 Сатаров Г. Как обуздать политический экстремизм // Российская газета. 1998. 30 декабря.2 Кола Доминик. Противоречия в конституционной истории СССР, России и строительство многонационального правового государства // Политические исследования. 1998. № 6. С. 70 - 74.3 Материалы текущего архива Избирательной комиссии Ростовской области. 1998.

Центральная избирательная комиссия Российской Федерации в целях более полной реализации принципа открытости проведения федеральных выборов подробнейшим образом регламентировала деятельность участников избирательного процесса, представляющих разные политические силы. В частности, 11 октября 1995 года ею было принято Постановление, разъясняющее порядок деятельности доверенных лиц избирательных объединений, избирательных блоков, кандидатов в депутаты, членов избирательных комиссий с правом совещательного голоса, уполномоченных представителей избирательных объединений, наблюдателей, иностранных (международных) наблюдателей, представителей средств массовой информации при проведении выборов депутатов Государственной Думы Федерального

Собрания Российской Федерации второго созыва. Аналогичный документ был принят Центральной избирательной комиссией Российской Федерации и во время проведения выборов Президента Российской Федерации в 1996 году. Эти нормативные документы позволили всей системе избирательных комиссий страны достаточно четко и унифицированно обеспечить взаимодействие с наблюдателями, членами комиссий с правом совещательного голоса, иными участниками избирательного процесса1.