правонарушениях: Дисс. ...канд. юрид. наук. - Волгоград, 2000. - С. 135.

В протоколе указываются: дата и место составления, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, место, время совершения и событие ад-

министративного правонарушения, статья КоЛП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела (ст.28.2 КоАП РФ).

Л.Л.Пеков провел классификацию содержащихся в протоколе сведений, разбив их на группы: сведения, относящиеся к элементам состава административного правонарушения и влияющие на квалификацию деяния (место, время совершения правонарушения, его сущность и другие); дополнительные сведения, необходимые для определения вида административного наказания и возмещения имущественного ущерба (обстоятельства, отягчающие или смягчающие вину, сведения о личности правонарушителя и другие); сведения процедурного характера (дата, место составления протокола, от-

метки об отказе в подписании протокола и другие) .

Хотелось бы высказать замечание по поводу бланка протокола, используемого государственной инспекцией безопасности дорожного движения. Для фабулы дела, которую необходимо описать в протоколе, почти нет места. Фактически инспектор не имеет возможности описать в полном объеме всю ситуацию. Он ограничивается лишь незначительным, очень кратким изложением существа нарушения. Практически данный процессуальный недостаток документа играет важную роль в ходе рассмотрения дела и возможном обжаловании постановления по делу. На наш взгляд, видится два выхода. Первый заключается в оформлении приложения к протоколу, в котором более подробно описывается фабула дела. Второй выход представляется в непосредственном увеличении количества строк на описание существа нарушения в бланке протокола.

В развитие этой мысли, отметим, что в протоколе должна быть полно и объективно изложена позиция того должностного лица, которое составило

Пеков Л.Л. Доказательства и доказывание по делам об административных правонарушениях: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Волгоград, 2000. - С. 140-141.

протокол. Это необходимо, прежде всего, данному должностному лицу. КоЛП РФ прямо не предусматривает участия в производстве по делу об административном правонарушении должностного лица, которое составило протокол, в случае если дело рассматривается в суде. Он не может быть признан специалистом или экспертом, так как заинтересован в исходе дела. Может быть должностное лицо, составившее протокол, можно признать либо потерпевшим, либо свидетелем? В первом случае органу, от имени которого он действует и который он представляет, фактически вред никакой не причиняется. Более правильно с точки зрения процессуального соблюдения законодательства признание должностного лица свидетелем. Однако свидетель либо вызывается, либо нет. Обязанности вызвать его у судьи не имеется. Таким образом, должностное лицо, составившее протокол, очень редко участвует в рассмотрении дела.

При составлении протокола физическому лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, а также иным участникам производства по делу (свидетелям, потерпевшим) разъясняются их права и обязанности, о чем делается запись в протоколе. Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, в соответствии со ст.25.1 КоАП РФ вправе знакомится со всеми материалами дела, давать объяснения, представлять доказательства, заявлять ходатайства и отводы; пользоваться юридической помощью защитника; выступать на родном языке и пользоваться услугами переводчика, если не владеет языком, на котором ведется производство; обжаловать постановление по делу.

Однако на практике возникают случаи, когда лица, привлекаемые к ответственности, отрицают факт ознакомления их с содержанием ст.25.1 КоАП РФ (права и обязанности), несмотря на соответствующую запись в протоко-

Материалы суда г. Кореновска Краснодарского края. 2002.

На наш взгляд, очень важно рекомендовать лицам, уполномоченным составлять протоколы об административных правонарушениях, отдельно (можно на оборотной стороне протокола) фиксировать содержание ст.25.1 КоЛП РФ в печатном виде.

Известно, что такая практика дает положительные результаты в органах государственной инспекции по безопасности дорожного движения . Представляется правильным внедрить ее результаты в деятельность иных органов надзора и контроля за соблюдением законодательства РФ.

Лицо, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, потерпевший, свидетели вправе представлять объяснения и замечания по сведениям, содержащимся в протоколе, предварительно ознакомившись с ним. А.А. Пеков указывает, что предоставление объяснений для лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, является одной из форм осуществления своего права на защиту174. Актуальным и в настоящее время является замечание Е. В. Додина о том, что процедуры получения объяснений правонарушителя законодательством об административных правонарушениях подробно не регламентированы175.

С. 186.

Их объяснения и замечания прилагаются к протоколу (ч.4 ст.28.2 КоАП РФ). Термин "приложение" предусматривает, что объяснения даются на отдельном листе, который потом прилагается к протоколу. В то же время на практике объяснения и замечания, как правило, фиксируются непосредственно в протоколе. Это достаточно удобно для должностного лица, составляющего протокол. "В протоколе об административном правонарушении фикси-

руются и объяснения нарушителя, которые учитываются при установлении формы вины"176.

Однако законодатель несколько непоследователен. Как уже отмечалось, ч.2 ст.28.3 КоАП РФ устанавливает, что объяснения лица, в отношении которого ведется производство по делу об административном правонарушении, показания потерпевшего, свидетелей должны быть отражены в протоколе об административном правонарушении. Вместе с тем ч.4 ст.28.2 КоАП РФ указывает, что объяснения лиц прилагаются к протоколу. А ч.2 ст.26.3 КоАП РФ закрепляет, что они должны быть записаны и приобщены к делу только в случае необходимости.

Очевидно, что приоритет невозможно оставить за какой-либо одной нормой. Однако, процессуально правильнее и целесообразнее, чтобы объяснения именно прилагались к протоколу. Лицо, в отношении которого ведется производство, имеет возможность в полном объеме изложить свою позицию по существу дела отдельно от протокола. Данная норма носит императивный характер, поэтому у должностного лица фактически нет права непосредственно в протоколе отражать объяснения лица, данные последним самостоятельно.

На наш взгляд, для устранения разнородных толкований вышеприведенных норм, необходимо внести изменения в ч.2 ст.26.3 КоАП РФ и в ч.2 ст.28.3 КоАП РФ, путем приведения их в соответствие с ч.4 ст.28.3 КоАП РФ. При этом обязательно в статье указание на предоставление объяснений лица, привлекаемого к административной ответственности, после ознакомления его с протоколом об административном правонарушении.

Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / Под ред. Ю.М. Козлова. - М., 2002. - С. 1078.

Таким образом, ситуация с составлением протокола будет выглядеть следующим образом. Должностное лицо, составляя протокол, указывает в нем, помимо сведений о правонарушителе, фабулу дела и норму, которая нарушена, права и обязанности привлекаемого лица. После ознакомления с

протоколом на отдельном листе правонарушитель представляет свои объяснения по факту совершения им административного правонарушения согласно фабуле дела.

При этом объяснения должны быть представлены до окончания оформления протокола и всех документов по делу. Поскольку после его подписания, лицом, составившим протокол, включение в него какой-либо информации, тем более иными лицами, в распоряжение которых поступает этот документ, и в отсутствие правонарушителя, должно рассматриваться как изменение его содержания, с которым правонарушитель не знаком.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. Подготовлен Институтом законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации / Под ред. Л.А. Окунькова. - М., 1994.

Обратим внимание, что в соответствии со ст.51 Конституции РФ никто не обязан свидетельствовать против себя самого, своего супруга и близких родственников, круг которых определяется федеральным законом. Статья не содержит формальной оговорки о применении изложенных в ней положений только к уголовным делам, поэтому фактически содержащиеся в ней гарантии имеют жизненно важное значение также и в производстве по делам об административных правонарушениях. Ст.25.6 КоАП РФ закрепляет аналогичную норму. Ее анализ показывает, что всякое признание своей вины должно быть добровольным. "Самооговор, вызванный принуждением, угрозами и прочими мерами воздействия, не должен рассматриваться судом в качестве законного доказательства. Во многих зарубежных странах (Англия, США и др.) недобровольное признание вины суды обязаны исключать из числа доказательств"177. Представляется необходимым знакомить лицо, привлекаемое к административной ответственности также и с содержанием данной статьи КоАП РФ. В противном случае налицо неполное ознакомление гражданина с его правами. И это происходит с огромным количеством граждан. Общее количество лиц, подвергаемых административной ответственности, в РФ более миллиона. Только в Краснодарском крае более 120 тысяч че

ловек ежегодно привлекаются судами общей юрисдикции и мировыми судьями.

Хотелось бы отметить, что законодатель обошел вниманием такой процессуальный момент, как обязанность лица, рассматривающего дело, ознакомить свидетеля об ответственности за отказ дачи показаний, аналогично тому, как его знакомят с этим в уголовном или гражданском процессе. На наш взгляд, следует такую норму обозначить в КоЛП РФ. КоЛП РФ лишь предусмотрел предупреждение свидетеля об административной ответственности за дачу заведомо ложных показаний. Более того, необходимо вменить в обязанность лица, привлекающего к административной ответственности, разъяснения указанным лицам не только их процессуальных прав и обязанностей, но и последствий их недобросовестного выполнения.

По нашему мнению, следует обратить внимание на то право, которое позволяет участникам производства заявлять ходатайства (ст.25.1, ст.25.2 КоАП РФ и т.д.). Безусловно, это прогрессивное начало в КоАП РФ. Тем не менее, отсутствие четкого закрепления, какие именно ходатайства можно заявить, это отрицательный момент в производстве по делу. Поэтому мы соглашаемся с точкой зрения А.Ю.Якимова, предлагающего закрепить такой перечень, но сделать его открытым по причинам гуманности178.

Рассматривая первую стадию производства по делам об административных правонарушениях, хотелось бы обратить внимание еще на один момент. В теории и на практике различается терминология: "возбуждение дела" и "составление протокола". Составлять протоколы об административных правонарушениях уполномочены должностные лица, а возбуждать дело об административном правонарушении прерогатива прокурора.

По определенным административным правонарушениям дела возбуждаются прокурором (ст. 28.4 КоЛП РФ). Например, за принуждение к участию или отказу от участия в забастовке (ст. 5.40 КоАП РФ). Более того, лю-

бое дело об административном правонарушении может быть возбуждено прокурором при осуществлении им надзора за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, действующих на территории РФ.

О возбуждении дела прокурором выносится постановление, которое должно содержать все сведения, о которых речь шла ранее. Однако определенной формы постановления прокурора в правовой природе не существует. Генеральная прокуратура РФ разработала бланки процессуальных документов только для ведения уголовных дел179, вероятно, не придавая значение делам об административных правонарушениях. В связи с этим каждый прокурор, возбуждая производство по делу, составляет свое постановление в произвольной форме. Это представляется недопустимым. В частности, имеют место случаи, когда в своем постановлении прокурор не запрашивает объяснений от должностных лиц, привлекаемых к административной ответственности, не знакомит их ни с постановлением, ни со ст.25.1 КоАП РФ. Эти моменты ложатся на плечи того должностного лица, которому направляется прокурором постановление о возбуждении дела и которое выносит свое постановление о привлечении к административной ответственности. На наш взгляд, это ощутимый пробел в практике. Очевидно, следует данную форму разработать Генеральной прокуратуре РФ и утвердить. Основанием для данной формы должен служить законодательно закрепленный перечень сведений, которые должны содержаться в постановлении (ст.28.2 КоАП РФ).

Обратим внимание на оформление решения этого вопроса в том случае, если дело об административном правонарушении рассматривается в арбитражном суде. Производство по отдельным категориям дел о привлечении к административной ответственности возбуждается судом на основании заявления прокурора, отвечающего требованиям ст.204 АПК РФ. На основании постановления Пленума ВАС РФ к заявлению должно быть приложено постановление прокурора (вместо протокола об административном правонару

шении), вынесенное в соответствии с ч.2 ст. 28.4 КоЛП РФ, а также иные документы, предусмотренные ч.2 ст. 204 АПК РФ. При рассмотрении этих дел судам необходимо исходить из того, что в данном случае в арбитражном процессе прокурор пользуется правами и несет обязанности органа, которые предусмотрены главой 25 и иными нормами АПК РФ.

В протоколе подробно излагаются место, время и событие ад*министра-тивного правонарушения, с указанием нарушенных норм. Протокол подписывается должностным лицом, его составившим, физическим лицом или законным представителем юридического лица, в отношении которых возбуждено дело. В случае их отказа от подписания в протоколе делается соответствующая запись: "Отказался от подписи. Должностное лицо, подпись, личный штамп или печать, дата".

Физическому лицу (законному представителю юридического лица), в отношении которых возбуждено производство по делу, а также потерпевшему по их просьбе вручается под расписку копия протокола и делается об этом соответствующая запись в протоколе. В случае если лицо, привлекаемое к административной ответственности, отказывается знакомиться с правами, предусмотренными ст. 25.1 КоАП РФ, или отказывается подписывать ознакомление с уже разъясненными правами, то, на наш взгляд, необходимо отдельный лист (копия статьи КоАП РФ) направить по почте данному лицу с уведомлением. В противном случае должностное лицо, составившее протокол, не сможет доказать факт ознакомления лица, привлекаемого к административной ответственности, с правами и обязанностями, предусмотренными КоАП РФ. -

На практике возникают определенные трудности в применении норм о возбуждении дела об административном правонарушении. Нередки высказывания ученых об упрощенности производства об административном правона-

рушении по сравнению с уголовным или гражданским судопроизводством .

Безусловно, производство по делам об административных правонарушениях не так громоздко, тем не менее хотелось бы возразить, что наибольший недостаток российского производства по данной категории дел это письменное оформление каждого шага. На наш взгляд, важно минимизировать детальное оформление дел. На практике достаточно трудно соблюсти все детали, установленные КоАП РФ, в производстве по делам об административных правонарушениях.

Хотелось бы предложить возможные варианты выхода. Первый вариант заключается в упразднении излишней детализации процесса привлечения к административной ответственности. Например, в форме протокола об административном правонарушении необходимо обозначить обязательные реквизиты и факультативные. В числе обязательных указываются: дата и место составления, место, время совершения и событие административного правонарушения, должность, фамилия и инициалы лица, составившего протокол, сведения о лице, в отношении которого возбуждено дело об административном правонарушении, статья КоАП РФ или закона субъекта РФ, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение. К факультативным можно отнести фамилии, имена, отчества, адреса места жительства свидетелей и потерпевших, если имеются свидетели и потерпевшие, объяснение физического лица или законного представителя юридического лица, в отношении которых возбуждено дело, иные сведения, необходимые для разрешения дела. В случае если при составлении протокола отсутствовали факультативные сведения, то их отсутствие не может повлиять на сущность выносимого постановления по делу.

Однако рассмотренный нами вариант страдает определенными недостатками: он частично нарушает возможность правонарушителя на защиту своих прав, хотя это полностью восполняется при рассмотрении дела (например, путем вызова свидетеля). Более того, на наш взгляд, происходит определенный отход от принципа презумпции невиновности.

юз

Второй вариант заключается в составлении уполномоченным должностным лицом протокола об административном правонарушении с наличием данных, предусмотренных ст.28.2 КоАП РФ. Тогда рассмотрение всех дел об административных правонарушениях необходимо передать в ведение суда. Представляется, что именно данный вариант более предпочтителен. В настоящее время по действующему законодательству акцент в производстве по делам об административных правонарушениях делается на первую стадию -возбуждение дела. Именно эта стадия позволяет в дальнейшем судить о ходе процесса. Даже такая мера обеспечения производства по делу как административное задержание своей целью имеет составление протокола по делу. Поэтому, если имеются какие-либо неточности в протоколе, либо недостаток доказательств, то после составления протокола и передачи его на рассмотрение, должностное лицо, составившее протокол, не должно иметь право восполнять его содержание (исключение составляют, как правило, технические недостатки протокола ч.З ст.28.8 КоАП РФ). Составитель протокола должен знать, что на стадии рассмотрения дела решается вопрос не только о вине лица, но и о достаточности доказательств. При этом он должен помнить, что его действия могут вызвать необходимость возмещения государством вреда при незаконном привлечении к административной ответственности по отдельным категориям дел (ч. 1 ст. 1070 ГК РФ).

Протокол составляется немедленно после выявления совершения административного правонарушения (ст.28.5 КоАП РФ). В случае если требуется дополнительное выяснение обстоятельств дела либо данных о физическом лице или сведений о юридическом лице, в отношении которых возбуждено дело об административном правонарушении, протокол об административном правонарушении составляется в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения. В случае проведения административного расследования протокол об административном правонарушении составляется по окончании расследования.

Указанные сроки составления протокола впервые оговариваются законодателем. Ранее действовавший КоЛП РСФСР не содержал таких точных указаний. Однако на практике обычно использовалось правило немедленного составления уполномоченным должностным лицом органа протокола, за исключением некоторых органов, например, таможенных181. В настоящее время законодатель четко обозначил сроки составления протокола: 1) немедленно после выявления совершения административного правонарушения; 2) в течение двух суток с момента выявления административного правонарушения; 3) по истечении месяца при проведении административного расследования; 4) по истечении двух месяцев при продлении административного расследования; 5) по истечении шести месяцев при продлении начальником вышестоящего таможенного органа сроков административного расследования.

Трунева Е.В. Административная ответственность в области таможенного законодательства: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2002. -С. 13.

Рассматривая вопрос о сроках составления протокола, хотелось бы обратить внимание на один из моментов, с наступлением которого дело считается возбужденным. Это вынесение определения о возбуждении дела об административном правонарушении при необходимости проведения административного расследования. Определение выносится тем лицом, которое уполномочено составлять протокол. Сроки о немедленном после выявления факта совершения административного правонарушения вынесения определения обозначаются ст.28.7 КоАП РФ. В определении о возбуждении дела об административном правонарушении указываются: дата и место составления определения; должность, фамилия и инициалы лица, составившего определение; повод для возбуждения дела об административном правонарушении; данные, указывающие на наличие события административного правонарушения; статья настоящего Кодекса либо закона субъекта Российской Федерации, предусматривающая административную ответственность за данное административное правонарушение.